VI SA/Wa 1777/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, ze uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz skarżącej M. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Komendant Stołeczny Policji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. K. i J. K., wspólników spółki cywilnej "M." w G. od decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] nakładającej na skarżących karę pieniężną w wysokości 3.500,- zł, w pkt 1 uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu niewyposażenia kierowcy w dokumenty wymagane przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaś w pkt 2 w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Decyzja Komendant Stołeczny Policji została podjęta w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] grudnia 2007 r. w W., na ul. [...], funkcjonariusze Policji dokonali kontroli drogowej pojazdu m-ki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą m-ki [...] o nr rej. [...], którym na rzecz skarżących wykonywany był transport drogowy przez kierowcę J. R. W toku kontroli funkcjonariusze Policji stwierdzili, iż na odcinku kontrolnym okazanej przez kierowcę karty opłaty drogowej dotyczącej innego, sprzedanego przez stronę samochodu, został dopisany numer rejestracyjny kontrolowanego pojazdu. Ponadto funkcjonariusze stwierdzili, iż kierowca nie posiadał dokumentów stanowiących wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. W oparciu o wynik powyższej kontroli Komendant Rejonowy Policji W.VII, wydał decyzję z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], na podstawie której nałożył na skarżących karę pieniężną w łącznej wysokości 3.500,- zł, w tym karę 3.000,- zł z tytułu naruszenia obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz karę 500,- zł z tytułu naruszenia obowiązku wyposażenia kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. W dniu [...] kwietnia 2008 r. skarżący odwołali się od w/w decyzji do Komendanta Stołecznego Policji. W odwołaniu strona, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła: - naruszenie przepisu art. 42 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – polegające na ustaleniu, iż kierujący pojazdem nie okazał do kontroli dowodu opłaty za przejazd po drogach krajowych, podczas gdy kierowca okazał kontrolującym roczną kartę opłaty drogowej dotyczącą co prawda innego pojazdu, ale sprzedanego już w dacie kontroli, na której to karcie wpisany był numer rejestracyjny pojazdu kontrolowanego; - niezastosowanie uregulowań zawartych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym dotyczących łagodniejszego potraktowania stwierdzonej w dniu kontroli sytuacji; - naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym – polegające na braku wskazania w zaskarżonej decyzji, jakich wymaganych dokumentów nie posiadał kierowca kierujący kontrolowanym pojazdem. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, oraz Lp. 1.7 i Lp. 1.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, w pkt 1 decyzji uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej z tytułu niewyposażenia kierowcy w dokumenty wymagane przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaś w pkt 2 decyzji w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu Komendant Stołeczny Policji odniósł się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a także przedstawił argumentację przemawiającą w jego ocenie za zasadnością kary pieniężnej 3.000,- zł nałożonej z tytułu naruszenia obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na przyczyny uchylenia decyzji w części dotyczącej kary 500,- zł nałożonej z tytułu niewyposażenia kierowcy w dokumenty wymagane przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. W dniu 29 lipca 2008 r. strona skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucili: - naruszenie przepisu art. 42 ustawy o transporcie drogowym – polegające na uznaniu, iż skarżący nie posiadali w toku kontroli dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, podczas gdy opłata ta faktycznie była uiszczona z uwagi na posiadanie rocznej karty opłaty drogowej dotyczącej sprzedanego wcześniej pojazdu; - brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do całego materiału dowodowego, w tym w szczególności do załączonej faktury Vat, z której wynika sprzedaż samochodu ciężarowego, a co jednoznacznie świadczy o uiszczeniu opłaty za przejazd po drogach krajowych; - brak rozważenia i ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do możliwości zastosowania łagodniejszych uregulowań wynikających z załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził w toku postępowania, iż jeden ze skarżących przedsiębiorców – Józef Kisiel zmarł po wniesieniu skargi. W konsekwencji dokonanych przez Sąd ustaleń, zarządzeniem z dnia 18 marca 2009 r. zarejestrowano w charakterze uczestników postępowania K. K. i M. K., będących następcami prawnymi zmarłego skarżącego J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Wskazać należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez Sąd, bowiem te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Stołecznego Policji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Sąd objął zatem kontrolą decyzję wydaną w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie - podczas kontroli drogowej - naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym i nałożenie kary za stwierdzone naruszenia. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania strony, która w całości zaskarżyła decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), wskazał, że niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów ustawy o transporcie drogowym będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Komendant Stołeczny Policji wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary 500,- nałożonej z tytułu niewyposażenia kierowcy w dokumenty wymagane przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie Komendanta Stołecznego Policji miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Należy wskazać, iż stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: m.in. wyrok z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08, wyrok z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, a także wyrok z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09). Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.500,- złotych, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania poniesionych przez stronę skarżącą, Sąd działał w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.