VI SA/Wa 1851/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.W. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ponownego rozpoznania wniosku o wpis na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (w skrócie: "Krajowa Rada") uchwałą z [...] lipca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia M. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") na postanowienie Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (w skrócie: "Rada Izby") z [...] maja 2016 r. w sprawie podjęcia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wpisu na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (w skrócie: "Izba") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania powyższego postanowienia doszło na podstawie następujących ustaleń: Rada Izby uchwałą z [...] września 2013 r., nr [...], stwierdziła wydanie uchwały tego organu z [...] marca 2003 r., nr [...], w części dotyczącej wpisu Wnioskodawcy na listę członków Izby z naruszeniem prawa. W wyniku rozparzenia odwołania od powyższej uchwały Krajowa Rada uchwałą z [...] stycznia 2014 r., nr [...], uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę Rady Izby i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Rada Izby postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], zawiesiła na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie wyjaśniające do czasu rozpatrzenia wniosku Rady Izby o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wpisu Wnioskodawcy na listę członków Izby. Jednocześnie organ ten zwrócił się do Krajowej Rady pismem z 11 kwietnia 2016 r., znak: [...], o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Izby z [...] marca 2001 r., nr [...], o przyjęciu w poczet członków Izby w części dotyczącej Wnioskodawcy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Wnioskodawca pismem z 20 kwietnia 2016 r. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z [...] maja 2016 r., nr [...], Rada Izby podjęła zawieszone postępowanie wyjaśniające w związku z negatywnym rozpatrzeniem przez właściwy organ wniosku o stwierdzenie nieważności wpisu Wnioskodawcy na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W postanowieniu zawarte zostało pouczenie o przysługującym prawie i trybie złożenia zażalenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Wnioskodawca pismem z 2 czerwca 2016 r. wniósł zażalenie, w którym zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia z pełnym, jasnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym z uwzględnieniem zażalenia z 20 kwietnia 2016 r. W wyniku rozpatrzenia złożonego zażalenia Krajowa Rada przywołaną na wstępie uchwałą z [...] lipca 2016 r. utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Jednocześnie wskazano, że Rada Izby zasadnie podjęła zawieszone postępowanie i prawidłowo uzasadniła wydane rozstrzygnięcie. Krajowa Rada wywiodła także, że organ I instancji nie miał obowiązku odnoszenia się w uzasadnieniu do zażalenia z 20 kwietnia 2016 r., które stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z 10 sierpnia 2016 r. (data stempla pocztowego) Wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej uchwały i wydanie uchwały z pełnym, jasnym uzasadnieniem faktycznym uwzględniającym treść zażalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3-5 k.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że w zaskarżonej uchwale brak jest odniesienia Krajowej Rady do faktu podejmowania przez Radę Izbę bezpodstawnych i bezprawnych czynności, które generują w sprawie chaos i powodują, że musi on podejmować kolejne działania prawne mające na celu swoją obronę, co negatywnie wpływa na zaufanie do organu administracji publicznej. Ponadto Skarżący wskazał, że w uzasadnieniach postanowienia Rady Izby ani uchwały Krajowej Rady nie wskazano, że Wnioskodawca złożył zażalenie na postanowienie Izby z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w sprawie zawieszenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wpisu Skarżącego na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, w związku z czym nie wiedział on czy zażalenie to zostało rozpatrzone, a zatem uzasadnienie zaskarżonej uchwały w odczuciu Skarżącego jest niepełne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek stwierdzenie nieważności uchwały Krajowej Rady następuje z innych przyczyn aniżeli wskazane w treści skargi. Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest uchwała Krajowej Rady z [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy postanowienie Rady Izby z [...] maja 2016 r. w sprawie podjęcia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wpisu Skarżącego na listę członków Izby. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postępowanie administracyjne w przedmiocie wpisu Skarżącego na listę członków Izby zostało zawieszone postanowieniem Rady Izby z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ ten zwrócił się do Krajowej Rady pismem z 11 kwietnia 2016 r., znak: [...], o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Izby z [...] marca 2001 r., nr [...], o przyjęciu w poczet członków Izby w części dotyczącej Skarżącego. Następnie w wyniku negatywnego rozpatrzenia powyższego wniosku stwierdzono odpadnięcie przyczyny zawieszenia postępowania wyjaśniającego, czemu dano wyraz w wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. postanowieniu Rady Izby z [...] maja 2016 r., nr [...], w sprawie podjęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że w myśl art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a., organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Jednocześnie należy odnotować, że stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18, z późn. zm.) obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., a więc w dacie wydania postanowienia przez Radę Izby, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd w pełni podziela i przyjmuje za swoją, aktualne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, iż zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym wykluczona została możliwość złożenia zażalenia na postanowienie pozytywne o podjęciu zawieszonego postępowania (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 255/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1816/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, oraz z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14). W świetle powyższego oraz w ustalonym stanie faktycznym sprawy należy wskazać, że o ile rozstrzygnięcie postanowienia Rady Izby z [...] maja 2016 r. jest prawidłowe, to samo postanowienie zawiera błędne pouczenie o prawie i trybie złożenia zażalenia, z którego to prawa Skarżący skorzystał. W ocenie Sądu Krajowa Rada nie była uprawniona do rozpatrzenia złożonego zażalenia na postanowienie Rady Izby, gdyż takie uprawnienie, wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, Skarżącemu nie przysługiwało. Wprawdzie zgodnie z art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa złożenia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, to jednak zdaniem Sądu przepis ten nie daje podstawy do kreowania uprawnienia strony postępowania niewynikającego z obowiązujących przepisów. Funkcją przepisu art. 112 k.p.a. jest zabezpieczenie interesów strony postępowania, która została błędnie pouczona o środkach zaskarżenia, w ten sposób, że strona nie traci przysługującego jej prawa do skorzystania ze środka zaskarżenia wniesionego w terminie lub sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, jeżeli zachowanie strony postępowania było zgodne z nieprawidłowym pouczeniem. W niniejszym przypadku działanie Krajowej Rady doprowadziło do realizacji uprawnienia nieznanego obowiązującym przepisom ogólnej procedury administracyjnej a wynikającego wyłącznie z nieprawidłowego pouczenia zawartego w postanowieniu Rady Izby. Zdaniem Sądu zgodnie z obowiązującymi przepisami Krajowa Rada zobowiązana była w rozpatrywanej sprawie administracyjnej stwierdzić niedopuszczalność złożenia zażalenia przez Skarżącego, co nie powodowałoby naruszenia dyspozycji art. 112 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć, iż nie ma przepisu prawnego, który umocowywałby administrację publiczną do działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2519/14). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wyjaśnić, że skoro zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne, to organ rozpatrujący w zwykłym toku postępowania zażalenia pozbawiony jest podstaw rozpatrzenia zażalenia na takie postanowienie nawet w przypadku, gdy zażalenie to zostało złożone na podstawie nieprawidłowego pouczenia. Mając na względzie, że Krajowa Rada wydała zaskarżoną uchwałę na skutek rozpatrzenia zażalenia złożonego na postanowienie, które w świetle obowiązujących przepisów jest niezaskarżalne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.