VI SA/Wa 2000/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanawia: - odrzucić skargę - Zaskarżoną uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zasad usytuowania na terenie gminy P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Rada Gminy P. - działając na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) – wprowadziła zmiany w przepisie § 2 swojej wcześniejszej uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., ustalając nowe zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W dniu 11 stycznia 2012 r. skarżący M. G. wniósł do Rady Gminy P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., podważając przyjętą przez Radę Gminy P. zasadę dotyczącą sposobu obliczania odległości usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów szczegółowo wskazanych w spornej uchwale. Rada Gminy P. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie strony skarżącej. W dniu 15 marca 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 763/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę, jako wniesiona po upływie terminu. Przedmiotowe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uprawomocniło się w dniu 28 czerwca 2012 r. W dniu 17 września 2012 r. skarżący M. G., działając za pośrednictwem Rady Gminy P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponowną skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie w przedmiocie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wnosząc o uchylenie spornej uchwały Rady Gminy P. skarżący w uzasadnieniu zarzucił Radzie Gminy rażącą dowolność w przyjęciu zasad dotyczących sposobu obliczania odległości usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów szczegółowo wskazanych w spornej uchwale. Skarżący stwierdził, że przyjęta nowelizacja ustalonych wcześniej zasad sprzedaży napojów alkoholowych obowiązujących w Gminie P. narusza jego prywatny interes, jako przedsiębiorcy prowadzącego na terenie wspomnianej gminy działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie, wskazując na niezasadność podniesionych w skardze zarzutów. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na wydane w dniu 22 maja 2012 r. postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 763/12, odrzucające skargę M. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania danej decyzji, postanowienia lub innego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – dalej także: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawową przesłanką warunkującą dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy jest zatem uprzednie wezwanie przez skarżącego tej rady do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. Z przepisu art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W przypadku więc, gdy rada gminy nie udzieli odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa w terminie trzydziestu dni od dnia złożenia takiego wezwania przez skarżącego, skarga do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy może być złożona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia złożenia wezwania przez skarżącego. Taką wykładnię cytowanego przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. potwierdził również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 Nr 3, poz. 60), wiążąca Sąd orzekający w niniejszej sprawie z mocy art. 269 p.p.s.a., ponieważ pogląd zawarty w powołanej uchwale podziela również Sąd w niniejszej sprawie. Oznacza to, iż skarga do sądu administracyjnego może być złożona na uchwałę rady gminy tylko w ściśle ustawowo określonym terminie, liczonym od dnia złożenia radzie gminy wezwania o usunięcie naruszenia prawa, gdy rada gminy nie udzieli odpowiedzi na to wezwanie. Złożenie zatem skargi do sądu administracyjnego po upływie omawianego terminu, tj. sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skutkuje niedopuszczalnością złożenia tej skargi z uwagi na upływ ustawowo określonego terminu, co w konsekwencji powoduje konieczność jej odrzucenia przez sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako złożonej po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Powyższe wskazuje na wiązanie przez ustawodawcę z terminem wniesienia skargi na uchwałę rady gminy szczególnej doniosłości prawnej w postaci niedopuszczalności jej złożenia po upływie ustawowo określonego terminu. Kluczowym więc elementem oceny zachowania terminu do złożenia skargi na uchwałę rady gminy jest ustalenie rozpoczęcia biegu tego terminu, wiążącego się z wniesieniem do rady gminy wezwania o usunięcie naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. Rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga poprzedzona została pismem skarżącego skierowanym w dniu 11 stycznia 2012 r. do Rady Gminy P., w którym strona skarżąca - powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wezwała do usunięcie przez radę gminy naruszenia prawa dokonanego sporną uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], ustalającą - zdaniem strony - rażąco dowolne metody obliczania odległości usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów szczegółowo wskazanych w spornej uchwale. Z akt sprawy wynika jednak, iż skarżący złożył już w przeszłości wspomniane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc w dniu 15 marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] (vide: akta sprawy sądowoadministracyjnej zakończonej prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 763/12). W konsekwencji należy uznać, iż skargę w niniejszej sprawie złożono zatem po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. terminu sześćdziesięciu dni liczonego od dnia złożenia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawartego w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r., które wpłynęło ostatecznie do Rady Gminy P. w dniu 11 stycznia 2012 r. Zdaniem Sądu, należy bowiem pamiętać, iż w niniejszej sprawie termin do złożenia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Gminy P., ponieważ Rada Gminy nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na wskazane wyżej wezwanie z dnia 10 stycznia 2012 r. W tej sytuacji złożenie w niniejszej sprawie skargi po upływie ustawowo określonego terminu skutkuje zatem koniecznością jej odrzucenia przez Sąd. W ocenie Sądu, dodatkowego wyjaśnienia wymaga jednak to, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - jest jednorazową czynnością prawną (por. m. in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, czy też postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA z 2003 r. nr 1, poz. 2), której dokonanie stanowi wyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy. Zatem przyjąć należy, że jedna strona skarżąca, w stosunku do określonej uchwały może tylko raz uruchomić procedurę określoną w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc skuteczność złożenia skargi do sądu administracyjnego zależy m.in. od zachowania ustawowo określonego terminu, o którym mowa w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a., a skutkiem złożenia skargi po upływie tego terminu jest ustawowy obowiązek Sądu jej odrzucenia (vide: art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), to nie można przyjąć za prawnie dopuszczalne składanie przez tę samą osobę wobec tej samej uchwały rady gminy ponownego wezwania o usunięcie naruszenia prawa, skoro wynikiem dopuszczenia takiej możliwości byłoby w istocie zniweczenie ustawowych skutków prawnych uchybienia terminowi do złożenia skargi liczonemu od dnia wniesienia pierwszego wezwania o usunięcie naruszenia prawa daną uchwałą. Oznacza to, że dla dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy, ta sama osoba może skutecznie wzywać radę gminy do usunięcia naruszenia prawa tą uchwałą tylko jeden raz. Każde kolejne pismo tej samej osoby wobec tej samej uchwały rady gminy, formułujące w swojej treści takie wezwanie, nie może być traktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołujące skutki prawne z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za takim poglądem przemawia także zachowanie trwałości skutków prawnych odrzucenia skargi złożonej z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że ust. 1 art. 101 tej ustawy nie stosuje się, jeśli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie wynika jednak z wykładni art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, lecz z okoliczności prawnych, ustawowo uregulowanych, które zostały wyżej przedstawione, a dotyczących uchybienia terminowi do złożenia skargi. Ratio legis przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczących skutków prawnych uchybienia terminowi do złożenia skargi, wyklucza możliwość przywracania w istocie przez skarżącego tego terminu poprzez ponowienie czynności warunkującej dopuszczalność złożenia skargi. Pomimo więc, że powyższy przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w żaden sposób nie odnosi się do rozpatrywanej sprawy (gdyż sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 763/12, w której zachodziła tożsamość podmiotowo-przedmiotowa z niniejszą sprawą została zakończona prawomocnym postanowieniem o odrzuceniu skargi), Sąd zauważył jednak, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w demokratycznym państwie prawa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12). Warto zauważyć, że również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A z 2003 r. Nr 8, poz. 84) stwierdził, iż jest oczywiste, że ta sama osoba nie może wnosić kolejnych skarg na tę samą uchwałę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczony pogląd Trybunału Konstytucyjnego, wskazując ponadto, iż zasada zachowania pewności obrotu prawnego, znajdująca uzasadnienie w art. 2 Konstytucji RP, a odnoszona w szczególności do aktów organów gminy z zakresu administracji publicznej, jak w niniejszej sprawie, nie może doznawać permanentnych ograniczeń ich stosowania w wyniku stworzenia w ramach wykładni art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, możliwości wielokrotnego podważania tych aktów zwłaszcza przez te same osoby (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ postanowienie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 887/08). Sąd, rozpoznając skargę inicjującą niniejsze postępowanie, potraktował pismo skarżącego z dnia 10 stycznia 2012 r., jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji przyjął, że tryb określony w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy został przez skarżącego wyczerpany. Należy podkreślić, iż prawo skarżącego do sądu nie zostało w rozpatrywanej sprawie w jakikolwiek sposób ograniczone, zwłaszcza dlatego, iż po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r., skarżący miał otwartą drogę do złożenia następnie skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2011 r. Z drogi tej strona skorzysta, składając taką skargę, która została prawomocnym postanowieniem Sądu odrzucona. Nie można więc ograniczenia lub naruszenia prawa do sądu upatrywać w zaniechaniu przez skarżącego wypełnienia ustawowych przesłanek do skutecznego złożenia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 oraz art. 58 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowił, jak w sentencji orzeczenia.