VI SA/Wa 2035/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. Z i J S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") w Warszawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017 r. poz. 2222) - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. S. i Z. Z. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia kiosku handlowego o pow. 36 m2 w okresie od 1 października 2016 r. do 13 października 2016 r. oraz od 18 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 1 846,80 zł oraz w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia kiosku handlowego o pow. 36 m2 w okresie od 14 października 2016 r. do 17 listopada 2016 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 15 września 2016 r. J. S. i Z. Z. (dalej też jako "strony", "skarżący") wystąpili o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia kiosku handlowego o pow. 36 m2 w okresie od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. W piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. wnioskodawcy wskazali, iż załączoną do wniosku umową darowizny zawartą w dniu 14 października 2016 r., darowali przedmiotowy pawilon handlowy P. Z., wobec czego podtrzymali wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk tylko do dnia 14 października 2016 r. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. P. Z. (obdarowany) - działając w imieniu własnym - wystąpił o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację pawilonu w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od 14 października 2016 r. do 14 października 2017 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] orzekł w przedmiocie wydania skarżącym zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od 1 października 2016 r. do 14 października 2016 r. oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 453,60 zł. Skarżący odwołali się od powyższej decyzji, wskazując, że w dniu 18 listopada 2016 r. złożyli pisemne oświadczenia o odwołaniu umowy darowizny i ponownie wnieśli o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. SKO w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. i przekazało do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia, czy skarżący mogą być uznani za właścicieli pawilonu przez cały okres, na jaki wnioskują o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia daty, z którą skuteczne stało się oświadczenie o cofnięciu darowizny. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent [...] orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania P. Z. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 14 października 2016 r. do 14 października 2017 r. Natomiast w decyzji nr [...] zezwolił skarżącym na zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od dnia 1 października 2016 r. do dnia 13 października 2016 r. oraz od dnia 18 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz ustalił opłatę za zajęcie przedmiotowego pasa na kwotę 1846,80 zł oraz jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 14 października 2016 r. do dnia 17 listopada 2016 r. Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie wnosząc o jej uchylenie i wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Po rozpoznaniu odwołania organ w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał zaskarżoną decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na art. 39 oraz 40 ustawy o drogach publicznych oraz podniósł, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może być wydane jedynie właścicielowi obiektu, który znajduje się w pasie drogowym ze względu na jednoczesne nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Organ wskazał ponadto, że zezwolenie może być wydane także na wniosek innego podmiotu, ale wówczas powinien on przedstawić upoważnienie pochodzące od właściciela obiektu do wystąpienia i uzyskania zezwolenia, a zgodnie ze stanowiskiem organu - taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Organ podniósł, że skarżący finalnie domagali się wydania zezwolenia na okres od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. jednak od dnia przekazania pawilonu obdarowanemu do dnia skutecznego odwołania darowizny nie byli właścicielami kiosku. Zgodnie z ustaleniami organu skarżący w odwołaniu nie przedstawili ani żadnego dowodu, który wskazywałby, że właściciel faktycznie powierzył im zarządzanie kioskiem ani upoważnienia właściciela obiektu do wystąpienia w jego imieniu o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego na ten okres. Na powyższą decyzję pismem z dnia 18 września 2018 r. J. S. i Z. Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili naruszenie: - art. 138 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; - art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych polegające na wydaniu przez organ odmownej decyzji w sprawie sytuacji gdy przysługiwał im zarząd obiektem w okresie od dnia 14 października 2016 r. do dnia 17 listopada 2016 r. i we właściwy sposób złożyli wniosek o zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego; - art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu niezbędnych czynności zmierzających do starannego wyjaśnienia stanu sprawy, co doprowadziło do wydania w sprawie decyzji odmawiającej zezwolenie na zajęcie pasa w okresie od 14 października 2016 r. do dnia 17 listopada 2016 r. oraz brak ustalenia przez organy, kto faktycznie w ww. okresie zarządzał kioskiem oraz czy mieli upoważnienie do występowania w jego imieniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego za ten okres; - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa, bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcia pasa, a dotychczas wydawał takie zezwolenia i przedłużał okresy ważności niemalże automatycznie. Jednocześnie skarżący wnieśli o : - uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz orzeczenie, że przysługuje im prawo na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 14 października 2016 r. do dnia 17 listopada 2016 r. ; - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Organ rozpoznał i prawidłowo załatwił sprawę z wniosku skarżących o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uwzględniając w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Przypomnijmy, że wniosek skarżących pochodził z dnia 15 września 2016 r. i pierwotnie dotyczył okresu od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. W tej sprawie istotne znaczenie miało ustalenie skutków prawnych umowy darowizny pawilonu, który zajmował pas drogowy - zawartej już po złożeniu wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Po uchyleniu decyzji organu Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., organ I instancji dokonał w tym zakresie ocen, które Sąd orzekający aprobuje, tj. że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 386/15, czy wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II FSK 540/10) odwołanie darowizny nie ma skutku takiego, jakby do zawarcia umowy darowizny nie doszło. Odwołanie darowizny, wywołuje tylko skutki na przyszłość (ex nunc). Skutek wsteczny takiej czynności (ex tunc) musiałby wprost wynikać z ustawy. Nie można zatem uznać, że w okresie od momentu zawarcia umowy darowizny do dnia jej odwołania Pani J. S. oraz Pan Z. Z. byli nieprzerwanie jego właścicielami. Właścicielem przedmiotowego obiektu był Pan P. Z. Innymi słowy, w okresie obowiązywania umowy darowizny z dnia 14 października 2016 r. (odwołanej w dniu 18 listopada 2016 r.) skarżący nie mieli tytułu do składania wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Uprawnienie w tym zakresie - w związku z zawarciem umowy darowizny - utracili bowiem na rzecz obdarowanego. Fakt, że skutki ww. czynności prawnej były w dacie jej dokonania zrozumiałe dla wszystkich jej uczestników wynika z podejmowanych przez nich działań. I tak, po zawarciu umowy darowizny skarżący ograniczyli swój wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego właśnie do daty 14 października 2016 r., a obdarowany złożył w swoim imieniu wniosek o wydanie zezwolenia od tej daty, tj. od 14 października 2016 r. do 14 października 2017 r. Pamiętać jednak należy, że ww. wniosek obdarowanego wszczął postępowanie w innej sprawie, które biegło swoim tokiem, tj. po zawieszeniu - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r .- wobec cofnięcia wniosku (w piśmie z dnia 2 stycznia 2017 r.) zostało umorzone decyzją z dnia [...] marca 2018 r. W odwołaniu skarżący po raz drugi zmodyfikowali swój wniosek, tj. powrócili do pierwotnie żądanego okresu zajęcia, którego miało dotyczyć zezwolenie, tj. od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Zaakceptowanych przez Sąd ocen organu o braku podstaw do pełnego zadośćuczynienia ww. wnioskowi nie mogło zmienić oświadczenie z dnia 16 marca 2017 r. o oddaniu pawilonu skarżącym w zarząd w dniu 14 października 2016 r. Po pierwsze, brak dokumentu o oddaniu w zarząd z daty tej czynności, po drugie nie wiadomo, jaki zakres uprawnień został w ten sposób skarżącym przekazany. Brak również dowodów, że skarżący taki zarząd wykonywali - zwłaszcza w zakresie działania w imieniu obdarowanego - skoro samodzielnie złożył on wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 14 października 2016 r. do 14 października 2017 r. Dodać należy, że przed powołaniem się na przekazanie im zarządu pawilonem w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący nie posłużyli się takim dokumentem w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stwierdzić należy, że w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne wszczęte zostaje wskutek wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie, czy wniosek ten pochodzi od osoby uprawnionej, którą nie zawsze jest właściciel obiektu. Nie jest bowiem wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu - innej niż jej właściciel - osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Takiego tytułu do działania w swoim imieniu i na swoją rzecz lub do działania na rzecz Pana P. Z. skarżący nie wykazali. W tym zakresie skarżący nie przedstawili dowodów, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organ administracji. Żadnym bowiem dowodem nie potwierdzili tez przez siebie stawianych, a stających w opozycji do ustaleń organów. W tym kontekście za bezzasadny należy uznać zarzut, iż organ nie wezwał skarżących do przedstawienia dowodów sprawowania funkcji zarządu nad pawilonem zajmującym pas drogowy. Podkreślić należy, że co prawda k.p.a. nakłada na organy administracji państwowej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), jednak zasada ta nie może być utożsamiana z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (zob. wyrok NSA OZ w Krakowie z 20 stycznia 2000 r., I SA/Kr 1512/97; wyrok NSA z 1 października 1999 r., III SA 7458/98; teza druga wyroku NSA z 20 lipca 1999 r., I SA 2176/98; wyrok NSA OZ w Łodzi z 27 marca 1998 r., I SA/Łd 489/98; wyrok NSA z 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96). Również w literaturze wskazuje się na niemożność wykładnia art. 9 k.p.a. w taki sposób, że organ administracji stawałby się w istocie pełnomocnikiem strony (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 53; G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 146). Sąd oddalił na rozprawie wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu upoważnienia skarżących przez P. Z. z dnia 14 października 2016 r. Zasadnicze w tym zakresie znaczenie ma przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", który dotyczy dowodów uzupełniających przed sądem administracyjnym. I tak, WSA dokonuje kontroli legalności decyzji organów, czyli ocenia prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego w już ustalonym stanie faktycznym. Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy. "Art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy więc do zwalczania w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne, z którymi strona się nie zgadza. Aby przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów sąd musi powziąć wątpliwość, o której mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1240/05, niepubl.). W rozpatrywanej sprawie WSA nie miał "istotnych" wątpliwości i uznał, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy w sposób prawidłowy, a wyrażone na jego tle oceny obu orzekających w sprawie organów mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów uwzględniającej m.in. doświadczenie życiowe. Sąd zaakceptował zatem decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie zezwolenia skarżącym na zajęcie pasa drogowego od 1 października 2016 r. do 13 października 2016 r. oraz od 18 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję SKO w [...]. Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.