VI SA/Wa 2410/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w W., po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa G. spółka z o.o. z siedzibą w K., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany władającego punktem gier na automatach o niskich wygranych znajdującego się w miejscowości L. nr działki [...] w gminie R. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, ze zm. – dalej jako: "O.p.") w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540, ze zm. – dalej jako: "u.g.h."). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w W. udzielił Przedsiębiorstwu G.spółka z o.o. z siedzibą w K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 102 punktach gier na terenie województwa [...]. W dniu [...] sierpnia 2011 r. (wpływ do Izby Celnej w W. w dniu [...] września 2011 r.) strona wniosła o zmianę wskazanego zezwolenia w części dotyczącej zmiany władającego lokalem znajdującym się w miejscowości L. nr działki [...] w gmina R. W toku postępowania organ uzyskał od Naczelnika Urzędu Celnego w P. informację, że w przedmiotowym punkcie gier na automatach o niskich wygranych strona nie wykonywała działalności objętej wydanym zezwoleniem. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego stronie, w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych, znajdującego się w miejscowości L. nr działki [...] w gmina R. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., organ zezwalający I instancji cofnął stronie zezwolenie, udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych znajdującym się w miejscowości, L. nr działki [...] w gmina R. Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., cofającą stronie zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 173/13 oddalił skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. – cofającą w części Spółce zezwolenie udzielone na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w przedmiotowym punkcie gier na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w W. umorzył postępowanie w sprawie zmiany władającego punktu gry na automatach o niskich wygranych znajdującego się w miejscowości L. nr działki [...] w gmina R., z uwagi na cofnięcie zezwolenia dotyczącego przedmiotowego punktu. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że nie może zmienić decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. w części dotyczącej zmiany władającego punktem znajdującym się w miejscowości L. nr działki [...] w gmina R. w trybie art. 153a O.p., gdyż rozstrzygnięcie w sprawie zostało już wydane w odrębnym postępowaniu. Zaznaczył także, że wydanie decyzji ostatecznej w sprawie, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 247 § 1 ust. 4 O.p. W odwołaniu od powyższej decyzji odwołujące Przedsiębiorstwo G. spółka z o.o. z siedzibą w K., zarzuciło naruszenie art. 208 § 1 O.p. w związku z art. 8 u.g.h. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. W ocenie odwołującej istnieją podstawy prawne do wydania decyzji o treści, jakiej żąda strona, nadto organ w ogóle nie poczynił ustaleń co do ostateczności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., zatem nie mógł ustalić, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Dyrektor Izby Celnej w W., rozpoznając niniejszą sprawę, na skutek odwołania Przedsiębiorstwa G. spółka z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2012 r. na wstępie wskazał na treść art. 8 u.g.h. oraz podkreślił, że przepisami mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie są przepisy O.p. Podniósł, że w myśl art. 208 § 1 O.p. organ podatkowy umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Zaznaczył, że Dyrektor Izby Celnej w W. jest związany decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie cofnięcia, w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych, znajdującego się w miejscowości L. nr działki [...] w gmina R., zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że związanie ostateczną decyzją w sprawie cofnięcia stronie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej punktu gier objętego wnioskiem o zmianę zezwolenia – uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Związanie to powoduje brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania oraz trwa przez cały okres pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Dyrektor Izby Celnej w W. wywodził, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą. Podał, że w rozpoznawanej sprawie decyzja ostateczna, cofająca Spółce zezwolenie w części, wiąże organ, który ją wydał i wynika to jednoznacznie z art. 212 O.p. Podkreślił, że orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte w części, oznaczałoby brak respektowania przez Dyrektora Izby Celnej w W. treści wydanej decyzji o cofnięciu zezwolenia, z naruszeniem przepisu art. 212 O.p. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodził, że przestał już istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego, a organ jest związany decyzją ostateczną. Od daty doręczenia jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami prawa podatkowego. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym. W konkluzji jeszcze raz podkreślił, że związanie organu podatkowego własną decyzją wywołuje skutki prawne dopiero w chwili wprowadzenia jej do obrotu prawnego, tzn. z chwilą doręczenia decyzji stronie (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 613/98). Odnosząc się do zarzutów odwołania uznał je za niezasadne. Skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. dalej jako: "skarżąca", "skarżąca spółka". Zaskarżonej decyzji zarzuciła: -) naruszenie przepisu art. 208 § 1, O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania ze względu na cofnięcie skarżącej zezwolenia w przedmiotowym punkcie gier, podczas gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia została zaskarżona skargą do WSA w Warszawie i sprawa sądowoadministracyjna nie została dotychczas prawomocnie zakończona, przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Wskazując na powyższe skarżąca wniosła: 1) o uchylenie decyzji i decyzji wydanej w I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 u.p.s.a. 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa w przypadku ustanowienia pełnomocnika. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu co do bezprzedmiotowości postępowania. Jej zdaniem decyzję wydano z naruszeniem przepisu art. 208 § 1, O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. Wskazała, iż do dnia dzisiejszego sprawa sądowoadministracyjna o sygn. akt VI SA/Wa 173/13 nie zakończyła się, albowiem wyrok z dnia 9 maja 2013 r. jest nieprawomocny i został doręczony pełnomocnikowi skarżącej spółki w dniu [...] lipca 2013 r. Tym samym Dyrektor Izby Celnej nie mógł ustalić, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540). Stosownie do art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 208 § 1 O.p. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Po za sporem pozostaje, że z treści powołanego przepisu wynika, że obligatoryjną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. W tym zakresie organ podatkowy nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja taka posiada bowiem wszelkie znamiona decyzji związanej. Bezsprzecznie decyzja umarzająca postępowanie wydana na podstawie art. 208 O.p. nie ma charakteru decyzji merytorycznej, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem (wyrok WSA w Kielcach, I SA/Ke 43/09, LEX nr 507146). Zwrócić uwagę należy, iż w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. o sygn. akt III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003, nr 6, s. 25). NSA wyjaśnił, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Natomiast w wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1019/09 NSA stwierdził, że na gruncie art. 208 § 1 O.p. bezprzedmiotowość należy rozumieć jako stan, w którym istnieje brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznana sprawy. Przy tym nie ma znaczenia przyczyna takiego stanu rzeczy, gdyż przepis nakazuje umorzyć postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania może dotyczyć czterech aspektów, innymi słowy czterech elementów składających się na treść stosunku prawnego - podmiotu, przedmiotu, stanu faktycznego, stanu prawnego. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy nadto podkreślić, iż jak stanowi art. 212 o.p. organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 613/98, LEX nr 43034). Decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu w dacie jej doręczenia i od tej daty jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska co do załatwienia sprawy czynnościami pozaprocesowymi, lecz może to nastąpić tylko w ramach przepisów procesowych (wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., I FSK 132/05, LEX nr 173287). Związanie organu oznacza, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony pominąć, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą funkcjonującą w obiegu prawnym decyzją. Innymi słowy związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres pozostawania jej w obrocie prawnym, a więc do chwili jej zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności czy też wygaśnięcia. Przedmiotem wniosku skarżącej spółki z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest zmiana decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. w części dotyczącej władającego punktem gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w miejscowości, L. dz. [...] w gminie R., przy czym decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ zezwalający I instancji cofnął wskazane zezwolenia w części dotyczącej punktu objętego żądaną zmianą i decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2012 r. Zatem istniała formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia skoro zostało ono cofnięte. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej decyzji o cofnięciu zezwolenia, z naruszeniem przepisu art. 212 O.p. Przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. W tej sytuacji należało przyjąć, że warunkiem rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia jest pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż po jej wyeliminowaniu ze zbioru obowiązujących aktów wszelkie zmiany zezwolenia są niemożliwe, co prowadził wprost do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki (art. 208 § 1 O.p.). Takie rozstrzygnięcie zapadło w rozpoznawanej sprawie. Ponadto zwrócić uwagę należy, że stanowisko organu celnego znajduje wsparcie zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie. Decyzja, której ustawodawca nadał przymiot ostateczności, korzysta z domniemania jej "prawidłowości" (tak np. stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w 2. tezie wyroku z dnia 31 marca 2011 r., I SA/Ke 164/11), czy też - inaczej rzecz ujmując - domniemania jej "zgodności z prawem" (takiego określenia użył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., I FSK 558/07) i tak długo, jak pozostaje w obrocie prawnym, wiąże zarówno organ, który ją wydał, jak i strony, a to według zasady trwałości decyzji ostatecznych ujętej w art. 128 o.p. Logiczną konsekwencją poczynionych wywodów jest konieczność umorzenia postępowania (art. 208 § 1 o.p.) wszczętego wnioskiem skarżącej. Skoro nie ma już aktu, tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach w określonym punkcie, który miałby podlegać ewentualnej zmianie, to bezprzedmiotowe staje się orzekanie w sprawie jakiejkolwiek modyfikacji takiego orzeczenia. Nie bez znaczenia jest także i to, że art. 208 § 1 O.p. nie wskazuje zamkniętego katalogu przyczyn obligatoryjnego umorzenia postępowania. Dlatego też, w kontekście tego przepisu, utrwalone zostało stanowisko o konieczności umorzenia każdego postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą, należy podkreślić, że przedmiot postępowania sądowego - umorzenie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier – ogranicza sądową kontrolę do oceny legalności wydania tej decyzji. Poza zakresem tej oceny pozostaje kwestia związana z cofnięciem zezwolenia w określonym zakresie. Zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury - granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza przypisanie kontroli sądowej tylko do sprawy ze stosunku administracyjnoprawnego, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 12/11, LEX nr 1125455 oraz z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt I GSK 559/10, LEX nr 1148871). Zakres sądowej kontroli sprowadzał się zatem w niniejszej sprawie do oceny legalności (trafności) podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. W ocenie Sądu stanowisko organu należy uznać za prawidłowe, organ dokonał właściwej interpretacji przepisów stwierdzając, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej nie ma możliwości prowadzenia postępowania wszczętego żądaniem skarżącej. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku stwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.