VI SA/Wa 2605/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego dnia [...] października 2016 roku nr [...]. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 (słownie stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. B. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 roku nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości tysiąca pięciuset złotych z tytułu naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 59 § 1 i 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2016 r. poz. 23 – dalej też jako k.p.a.). Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości tysiąca pięciuset złotych z tytułu naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nie została podjęta przez skarżącego, po czym operator pocztowy zwrócił ją do organu. Pismem, nadanym w placówce operatora pocztowego w dniu 22 lipca 2016 roku, skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że nie otrzymał pierwszego awiza przesyłki poleconej zawierającej decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., a jedynie drugie awizo z informacją, że przesyłkę należy odebrać w Urzędzie Pocztowym w G. do dnia 7 lipca 2016 r. Dalej skarżący wyjaśnił, że gdy chciał odebrać przesyłkę w dniu 7 lipca 2016 r. o godzinie 17:30 okazało się, że Urząd Pocztowy tego dnia pracuje jedynie do godziny 17:00 ze względu na okres urlopowy, a nie jak zwykle do godziny 18:00. Dlatego też nieodebrana przez stronę przesyłka została zwrócona do nadawcy. Skarżący podkreślił, że starał się ustalić, kto był nadawcą przedmiotowej przesyłki, dokładając wszelkich starań, aby przedmiotowa informację uzyskać w jak najkrótszym czasie. Ponadto skarżący wskazał, że nie zawinił obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ na drodze objętej tym obowiązkiem znajdował się przez cztery minuty, a było to spowodowane brakiem właściwego oznakowania drogi. Uzupełniając wniosek skarżący przesłał informację Naczelnika Urzędu Pocztowego G. z dnia 3 sierpnia 2016 r. oraz korespondencję e-mail z dnia 20 lipca 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] października 2016 roku nr [...] odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że powoływanie się przez skarżącego na zmianę organizacji pracy Urzędu Pocztowego G. nie stanowi okoliczności, która świadczy o braku winy strony. Organ zaznaczył, że przesyłkę poleconą skarżący poszedł odebrać ostatniego dnia terminu wyznaczonego przez Pocztę Polską S.A., czyli 7 lipca 2016 r. Organ podkreślił, że skarżący został prawidłowo poinformowany o możliwości odbioru przesyłki poleconej w terminie czternastu dni od dnia 23 czerwca 2016 r. Jednakże postanowił odebrać przesyłkę ostatniego dnia czternastodniowego terminu. W takiej sytuacji sam fakt zmiany organizacji pracy UP nie stanowi więc, zdaniem organu, niezawinionych powodów w uchybieniu terminu. Na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 roku nr [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze uznał za bezpodstawne stanowisko organu, w myśl którego niedbalstwem prowadzącym do winy skarżącego była próba odebrania przez niego przesyłki dopiero w ostatnim z 14 dni. Zdaniem skarżącego każdy z czternastu dni jest zgodnie z prawem odpowiedni do odbioru przesyłki. Skarżący zaznaczył, że jest rolnikiem i w lipcu następuje nagromadzenie prac. W konsekwencji skarżący pracuje, na ile pozwala na to pogoda. W ocenie skarżącego mógł on zasadnie wierzyć, że czternasty dzień terminu jest równie dobry jak każdy poprzedni do odbioru przesyłki poleconej w Urzędzie Pocztowym. Jego zdaniem, skoro urząd pocztowy wyjątkowo w lipcu skrócił godziny pracy, to taka informacja powinna znaleźć się na awizo/zawiadomieniu. Ponadto zaakcentował błąd pracownika placówki pocztowej, który przez przeoczenie nie wprowadził danych nadawcy. Skutkiem powyższego były problemy z ustaleniem nadawcy. Gdyby taka informacja, zgodnie z procedurą, znajdowała się w dokumentacji placówki operatora pocztowego, skarżący miałby szansę złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w terminie. Zdaniem skarżącego, zamknięte drzwi Urzędu Pocztowego w normalnych godzinach pracy oraz niemożność ustalenia przez kolejne czternaście dni przez placówkę Poczty Polskiej S. A., kto był nadawcą przesyłki, to niewątpliwie przeszkody w dokonaniu czynności, których usunięcie było niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonego przez S. B. postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 roku nr [...] jest odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy organ słusznie przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby wymagane jest dopełnienie czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy wykazane zostanie, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1980, s. 136). W rozpoznawanej sprawie wskazaną przez skarżącego okolicznością mającą usprawiedliwiać uchybienie terminu do złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], był fakt skrócenia godzin pracy placówki operatora pocztowego, co uniemożliwiło skarżącemu odbiór przesyłki w ostatnim dniu wskazanym w zawiadomieniu o pozostawieniu przesyłki w ww. placówce. Odmawiając przywrócenia terminu, organ tak naprawdę ograniczył się jedynie do wskazania, że zmiana organizacji czasu pracy placówki pocztowej, nie mogła być okolicznością usprawiedliwiającą niedokonanie czynności w terminie, w sytuacji, w której skarżący postanowił dokonać odbioru przesyłki w ostatnim dniu, w którym ten odbiór był możliwy. Ewidentnie zatem organ sugeruje, że skarżący winien podjąć próbę odbioru przesyłki wcześniej, niż w ostatnim dniu, w którym był do tego uprawniony. Zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane przez organ, uznać należy za oczywiście wadliwe. Nie może bowiem stanowić podstawy do odmowy przywrócenia terminu fakt, że przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dopełnienie czynności wystąpiła dopiero w ostatnim dniu danego terminu. Fakt, iż strona mogła wcześniej dokonać czynności, lecz zwlekała z tym do ostatniego dnia ustawowego terminu, w którym zaistniała przeszkoda do dokonania tej czynności, nie może stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku z art. 58 k.p.a., bowiem strona nie może przewidywać, że w ostatnim dniu terminu zaistnieje nieprzewidziana sytuacja uniemożliwiająca jej dokonanie czynności z zakresu postępowania administracyjnego (tak w szerokim orzecznictwie, przykładowo: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. I CZ 142/04, publ. LEX nr 277071, wyroki: NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 472/07, publ. LEX 466156, NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 757/08, WSA we Wrocławiu z dnia 15 września 2011 r., sygn. III SA/Wr 181/11, WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. II SA/Gd 269/11 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych). Ograniczając się do stwierdzenia, iż odbiór awizowanej przesyłki mógł być dokonany przez skarżącego w terminie wcześniejszym, Główny Inspektor Transportu Drogowego nie poczynił jednocześnie jakichkolwiek starań dla zweryfikowania prawdziwości twierdzeń skarżącego odnośnie wystąpienia przeszkody w dochowaniu terminu. Przyjmując bowiem błędną wykładnię przepisu art. 58 § 1 k.p.a. wykluczającą a pirori możliwość powoływania się na przeszkody w dokonaniu czynności, które zaistniały dopiero w ostatnim dniu terminu, z uwagi na postulowaną przez organ możliwość dokonania wymaganej czynności w terminie wcześniejszym, organ uchylił się w istocie od ciążącego na nim obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego. Tymczasem, jak wyżej wskazano, samo zwlekanie z dokonaniem czynności do ostatniego dnia terminu nie może być oceniane jako działanie zawinione przez stronę, co powoduje, że jeżeli zdarzenie uniemożliwiające dokonanie czynności w terminie nastąpiło dopiero w ostatnim dniu, niedokonanie czynności jest niezawinione (p. postanowienie SN z dnia 20 maja 1970 r., II CR 184/70, wyrok WSA z dnia 13.01.2006 r., IV SA/Wa 1306/05). Konsekwencja przyjętego przez organ stanowiska jest, że w ogóle nie ocenił on argumentacji przywołanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 58 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a., musi odbywać się bowiem z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Podkreślić przy tym należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyraźnego podkreślenia wymaga także, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalania w żaden sposób organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Oznacza to, że organ administracji rozpoznający przedmiotowy wniosek, mając wątpliwości, co do wiarygodności argumentów wniosku, winien podjąć działania, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnia w terminie określonej czynności procesowej. Pamiętać przy tym należy, iż brak winy, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie natomiast jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Inaczej rzecz ujmując, uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce, a zakres uprawdopodobnienia obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego. W świetle powyższego konieczne jest uchylenie przez Sąd, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 roku nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien dokładnie zbadać stan faktyczny, w tym w szczególności wskazane przez skarżącego okoliczności mające na celu uprawdopodobnienie przyczyn uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Organ winien więc starannie przeanalizować przedłożone przez skarżącego wyjaśnienia i dowody dotyczące zmiany godzin pracy placówki urzędu pocztowego w Grudziądzu w kontekście przeszkody w dochowaniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, ewentualnie wezwać skarżącego do ich uzupełnienia w aspekcie przesłanek wymaganych treścią art. 58 § 2 k.p.a. Konieczne jest także uwzględnienie przez organ wskazanego powyżej charakteru i zakresu uprawdopodobnienia przez skarżącego, a nie udowodnienia, wystąpienia przeszkody w dochowaniu terminu do dokonania czynności. W przedmiocie kosztów orzeczono z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.