VI SA/Wa 2613/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa – dalej Minister) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] listopada 2014 r., którą nałożył na R. M. (dalej skarżący) jako rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną w postaci pozbawienia uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ich ponowne nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W czerwcu 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF) – w oparciu art. 194 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 518), dalej u.g.n., złożyła do Ministra skargę na działalności skarżącego jako rzeczoznawcy majątkowego w związku ze sporządzeniem przez skarżącego w grudniu 2013 r., na zlecenie firmy P. SA (dalej zleceniodawca), opracowania pt.: "Operat szacunkowy z określenia wartość nieruchomości, M., gmina E., powiat e., województw o [...], działki nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...] M.". Zdaniem KNF skarżący w operacie tym nieprawidłowo określił wartości rynkową ww. nieruchomości ponieważ: 1. nie uwzględnił faktu wszczęcia dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], egzekucji komorniczej z szacowanej nieruchomości, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności z [...] listopada 2013 r.; 2. oszacowana wartość w odniesieniu do wartości oszacowanej przez innych rzeczoznawców majątkowych - powołanych przez bankowy organ nadzoru, jest wyższa o 41 razy oraz o 69 razy od pierwotnej ceny sprzedaży tej nieruchomości. Komisja Nadzoru Finansowego do swojej skargi załączyła cztery kopie operatów szacunkowych dotyczących ww. nieruchomości, tj. operat skarżącego oraz operaty dwóch innych rzeczoznawców majątkowych. W tym stanie rzeczy Minister z urzędu wszczął wobec skarżącego postępowanie z tytułu jego odpowiedzialności zawodowej, o czym go zawiadomił oraz sprawę przekazał do wyjaśnienia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej Komisja). W dniu [...] sierpnia 2014 r. Komisja, w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadziła oględziny nieruchomości, a dnia [...] września 2014 r., przy udziale skarżącego, odbyła posiedzenie, z którego sporządzono protokół. Ostatecznie w protokole końcowym Komisja stwierdziła, że w toku postępowania wyjaśniającego oba zarzuty postawione w skardze KNF potwierdziły się. W tej sytuacji Komisja złożyła do Ministra wniosek o zastosowanie wobec skarżącego kary przewidzianej w art. 178 ust. 2 pkt 4a u.g.n.,a mianowicie, pozbawienia uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ich ponowne nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia, a to w związku z naruszeniem przez niego art. 175 ust. 1 u.g.n. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nałożył na skarżącego jako rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną przewidzianą w art. 178 ust. 2 pkt 4a u.g.n. w postaci pozbawienia go uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ich ponowne nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzone ustalenia wykazały, iż rzeczoznawca majątkowy rażąco naruszył art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie przeznaczenia działki nr [...] oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. i art. 153 u.g.n. poprzez przyjęcie nieudokumentowanych transakcji rynkowych jako podstawy określenia wartości rynkowej. Jednocześnie nastąpiło bardzo wysokie zawyżenie wartości nieruchomości, co łącznie organ ocenił jako działania nieetyczne, stanowiące zagrożenie utraty zaufania do zawodu rzeczoznawcy majątkowego zasługujące na najwyższą karę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że zarzuty dotyczące rażącej dysproporcji wartości ww. nieruchomości ustalonej przez niego w badanym operacie w stosunku do ceny zakupu nieruchomości oraz wyceny sporządzonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego nie powinny stanowić podstawy do wszczęcia w stosunku do niego postępowania dyscyplinarnego, a co najwyżej postępowania określonego w art. 157 u.g.n. Ponadto stwierdził, że okoliczność, że inni rzeczoznawcy wycenili przedmiotową nieruchomość, ustalając jej wartość jeszcze wyżej niż on została przez Ministra całkowicie pominięta. Uznał, że sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazuje, że postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte z ustalonym z góry założeniem, że dopuścił się on rażących zaniedbań przy sporządzeniu ww. operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego sam fakt posiadania przez KNF przedmiotowego operatu stoi w sprzeczności z celem wyceny, ponieważ operat ów został sporządzony na prywatne zlecenie, a zatem został użyty do celów niezgodnych z celem wyceny. Podniósł, że dlatego nie można stawiać mu zarzutów, ani też zastosować wobec niego odpowiedzialności zawodowej. Prowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające ocenił jako obarczone wieloma błędami, w szczególności dotyczącymi ustalenia stanu faktycznego, tj. przede wszystkim odnośnie zarzutu nie uwzględnienia w operacie faktu wszczęcia egzekucji komorniczej z szacowanej nieruchomości. Skarżący wyjaśnił, że dzień przed sporządzeniem przedmiotowego operatu osobiście przejrzał księgę wieczystą ww. nieruchomości i w tym dniu widniała w niej jedynie wzmianka, nie było natomiast wpisu dotyczącego wszczęcia egzekucji z przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego okoliczność, że następnego dnia wzmianka w księdze wieczystej została wykreślona, a w jej miejscu pojawił się zapis dotyczący wszczęcia egzekucji z nieruchomości nie stanowi żadnej przesłanki do stwierdzenia po jego stronie niestaranności w czynnościach rzeczoznawcy majątkowego. Odnośnie zarzutu ustalenia nieatrakcyjności ww. nieruchomości stwierdził, że stanowi on czysto hipotetyczne rozważania Ministra, nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Skarżący przytoczył wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 191/2013, w którym wskazano, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n. jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych i ewentualne skutki tych naruszeń. Stąd uznał, że kara zastosowana wobec niego jest rażąco niewspółmierna do ewentualnych uchybień, których się dopuścił, przy czym w jego ocenie Minister w sposób nieuzasadniony wyolbrzymił zarzucone mu uchybienia oraz nie uwzględnił faktu, że wycena była wykonana na potrzeby własne zleceniodawcy, a rzeczoznawca majątkowy nie może ponosić odpowiedzialności w przypadku wykorzystania jej – wyceny, niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżący wyjaśnił, że jest cenionym specjalistą i wieloletnim działaczem organizacji zawodowej oraz że wykonuje swoją pracę ze szczególną starannością oraz zgodnie z zasadami etyki zawodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wnioskując o ww. karę dyscyplinarną jednoznacznie wskazała w protokole końcowym z [...] września 2014 r. jakie okoliczności faktyczne i prawne miały wpływ na jej wysokość. Natomiast skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił żadnych nowych faktów lub dokumentów mogących mieć wpływ na zmianę oceny czynności podjętych przez niego przy sporządzaniu spornego operatu szacunkowego. Dlatego też Minister stwierdził, że ustalenia faktyczne dokonane w przedmiotowej sprawie są oczywiste i nie budzą żadnych wątpliwości. Stad też w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 195a ust. 2 u.g.n. Minister wskazał, że wyceniana przez skarżącego nieruchomość, obejmująca dwie działki, co najmniej od listopada 2010 r. była eksponowana na rynku z ceną ofertową 122.000 złotych, zaś w sierpniu 2012 r. została sprzedana za cenę 81 500 złotych (akt notarialny rep. A Nr [...]). Następnie – w grudniu 2013 r., skarżący na zlecenie sporządził operat szacunkowy tej nieruchomości w celu określenia jej wartości rynkowej. Określona przez niego wartość wyniosła 5.520.660 złotych. Minister stwierdził, że księga wieczysta prowadzona dla ww. nieruchomości, w dacie sporządzenia przez skarżącego spornego operatu szacunkowego, zawierała następujące wpisy: 1. hipoteka umowna na sumę 60.000 złotych jako zabezpieczenie reszty ceny sprzedaży wraz z odsetkami i innymi kosztami wynikającymi z umowy sprzedaży z sierpnia 2012 r., 2. hipoteka umowna na sumę 3.900.000 złotych jako zabezpieczenie pożyczki wraz z odsetkami i innymi kosztami, udzielonej na podstawie umowy z sierpnia 2012 r. 3. wszczęcie egzekucji komorniczej z nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z [...] listopada 2013 r., zaopatrzonego w klauzulę wykonalności z [...] listopada 2013 r. Organ przypomniał, że w pkt 5.1 operatu szacunkowego skarżący napisał, że dokonał "osobistego wglądu do księgi wieczystej" na dzień przed jego sporządzeniem tj. [...] grudnia 2013 r. Przedstawiając stan prawny wycenianej nieruchomości, ustalony na podstawie owej księgi wieczystej, podał "Dział III - wzmianka [...] z dnia [...].12.2013 r." Minister uznał, że skarżący nie podał przy tym żadnych dodatkowych informacji dotyczących tego wpisu i nie wyjaśnił, że wzmianka ta dotyczy wszczęcia dnia [...] listopada 2013 r. egzekucji komorniczej z szacowanej nieruchomości. Minister wskazał także, że w trakcie posiedzenia Komisji skarżący oświadczył, że nie wiedział o wszczęciu egzekucji komorniczej z szacowanej nieruchomości, co zdaniem organu w świetle dowodów zebranych w sprawie nie wydaje się możliwe. Odnośnie drugiego z zarzutów organ wskazał, że nieruchomość została sprzedana w sierpniu 2012 r. za cenę 81.500 złotych, natomiast skarżący w operacie z grudnia 2013 r. określił tej wartość na kwotę 5.520.600 złotych, nie odnosząc się przy tym w żaden sposób do tak absurdalnej, bo 69-krotnej różnicy pomiędzy ceną kupna, a wartością rynkową określoną przez siebie. Skarżący sporządzając wycenę zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, która została określona w art. 153 ust. 1 u.g.n. W operacie (na str. 16) zapisał "oszacowana wartość jest wartością rynkową rozumianą jako najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania w warunkach wolnego rynku przy założeniu, iż zaistnieją przyjęte w procesie wyceny założenia (...)". Minister zauważył, że dla obszaru, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tego obszaru, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym jako "kompleksy użytków rolnych o wysokiej bonitacji". Organ wskazał, że skarżący w operacie wprawdzie napisał o braku planu miejscowego, ale nie wspomniał już nic o ustaleniach studium i powołał się tylko na decyzję z kwietnia 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego garażowego oraz stawu hodowlano-rekreacyjnego i altany wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 15/1 o powierzchni 4 700m2. W dalszej kolejności wywiódł, że "ze względu na fakt, że działka nr ew. [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką nr ew. [...] należy uznać, że można uzyskać podobne warunki zabudowy również dla tej działki". W tym kontekście organ odwołał się do przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n. i stwierdził, że skarżący mógł przeznaczenie działki nr [...] o powierzchni 4.700 m2 poczynić z uwzględnieniem treści ww. decyzji o warunkach zabudowy, ale dla drugiej działki tworzącej wycenianą nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 15.675 m2, powinien był przyjąć przeznaczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czyli "kompleksy użytków rolnych o wysokiej bonitacji". Skarżący nie udokumentował w żaden sposób, że działka nr [...] spełnia warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zm.), dalej u.p.p. umożliwiające wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Minister podniósł także, że przyjmowanie przeznaczenia dla działki nr [...] poprzez analogię do działki nr [...], dla której wydano decyzję, jest nieuprawnione także z tego względu, że są znaczne różnice w cechach fizycznych obu tych działek. Minister wskazał, że w toku postępowania Komisja przeprowadziła oględziny wycenianej nieruchomości, w wyniku czego stwierdzono, że działka nr [...] jest w znacznej części podmokła, porośnięta roślinnością szuwarową, a cała nieruchomość charakteryzuje się nieatrakcyjną lokalizacją, tj. leży w znacznej odległości od granic miasta (ponad 10 km), w okolicy typowo rolniczej, w sąsiedztwie pól uprawnych i niewielkich wsi, w znacznej odległości także od brzegów jezior i kompleksów leśnych. Walory turystyczno-rekreacyjne tej działki określono jako znikome. Ponadto Komisja stwierdziła, że w odległości ok. 0,5 km od nieruchomości oferowana była do sprzedaży podobna działka w cenie 17 zł/m2. Natomiast skarżący w pkt 7 swojego operatu szacunkowego p.t. "Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości" zapisał, że "Na terenie powiatu (...) obserwuje się zróżnicowany ruch na rynku nieruchomości dotyczącym sprzedaży działek W obrocie są działki zarówno bardzo małe o powierzchni poniżej 1000 m2, jak i działki o wielkości kilku-kilkunastu hektarów. Powszechny brak uwarunkowań prawnych co do zagospodarowania przestrzennego nieco ogranicza rozwój zabudowy, ale stwarza również wiele możliwości. Ceny transakcyjne niezabudowanych gruntów kształtują się od poziomu kilku-kilkunastu zł/m2 za mało atrakcyjne, bardzo duże grunty do nawet ponad 250-350 zł/m2 za atrakcyjne działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową położone w atrakcyjnych miejscowościach nad samym jeziorem". Zdaniem Ministra, aby skarżący w operacie skutecznie mógł przyjąć ponad 270 złotych jako wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości, to nieruchomość ta powinna być położona w atrakcyjnej miejscowości nad samym jeziorem i być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a w rzeczywistości nie spełnia ona żadnego z tych warunków. Ponadto skarżący nie określił w operacie także rodzaju i obszaru analizowanego rynku, a także okresu jego monitorowania. Nie podał również liczby odnotowanych transakcji ani dat ich zawarcia. Napisał jedynie, "W procedurze wyceny przyjęto 3 transakcje sprzedaży. Transakcje dotyczyły działkami o podobnym przeznaczeniu." Jako położenie nieruchomości przyjętych do porównania wskazał miejscowości: S. (cena transakcyjna 256 zł/m2), E. (cena transakcyjna 283,43 zł/m2) i P. (cena transakcyjna 299,54 zł/m2), przy czym nieruchomości tych nie opisał. Wskazał jedynie, że stanowią one przedmiot prawa własności; podał nazwy miejscowości, w których są położone; określił powierzchnie tych nieruchomości oraz ceny jednostkowe i zdawkowe informacje o ich lokalizacji i uzbrojeniu. I tak lokalizacje nieruchomości położonych w S. i w E. zostały scharakteryzowane przez niego jako "przeciętna, działka położona w nieznacznym oddaleniu od terenów rekreacyjnych", natomiast lokalizacja nieruchomości w P. jako "dobra, działka położona w pobliżu jeziora [...]". Uzbrojenie tych porównawczych nieruchomości zostało opisane przez skarżącego jako: "w zasięgu el., wodociąg, kanalizacja". Zdaniem Ministra opisów nieruchomości porównawczych nie sposób również wywodzić z enigmatycznych opisów stanów cech rynkowych. Przykładowo, dla cechy rynkowej "atrakcyjność lokalizacji, charakter otoczenia" skarżący przyjął dwa stany: "dobra" z opisem "położenie na terenach o dobrych walorach turystycznych, w pobliżu jeziora, z ciekawymi widokami w otoczeniu zieleni"; "zadowalająca" z opisem "położenie na terenach o przeciętnych walorach turystycznych z ograniczonymi widokami w otoczeniu zieleni i terenów zurbanizowanych". W związku z powyższym opisem porównywanych działek, zamieszczonym przez skarżącego w operacie Minister przypomniał, że w toku postępowania wyjaśniającego Komisja zwróciła się do Starostwa Powiatowego w E. o przekazanie jej informacji pozwalających na zidentyfikowanie trzech wymienionych w operacie skarżącego nieruchomości, poprzez wskazanie adresów, oznaczenia w ewidencji gruntów oraz informacji o ewentualnych niezgodnościach podanych zapisów z zapisami źródłowymi, wraz z kopiami aktów notarialnych. W odpowiedzi Starostwo poinformowało, że "nie odnaleziono dokumentacji, na podstawie której byłoby możliwe zidentyfikowanie tych nieruchomości poprzez oznaczenie numerów działek ewidencyjnych". Nadto Starostwo przesłało pliki tekstowe zawierające rejestry cen i wartości nieruchomości z gmin powiatu ełckiego z lat 2011-2013. Zdaniem organu przegląd tych rejestrów nie pozwoliłby na ustalenie transakcji, które odpowiadałyby parametrom wskazanym przez skarżącego w badany operacie szacunkowym. Minister przypomniał także, że w trakcie postępowania skarżący oświadczył, że przekaże dane dotyczące nieruchomości przyjętych przez siebie do porównania, ale mimo to do chwili obecnej nie wypełnił tego zobowiązania, natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że "Jedynym zarzutem jaki można postawić mu jest okoliczność, że przy ustalaniu cen porównawczych powołał się on na częściowo nie istniejące ceny transakcyjne, które zastąpił cenami ofertowymi". W tych okolicznościach organ uznał, że przytoczone w operacie przez skarżącego transakcje, na których oparł on swoją wycenę, nigdy nie miały miejsca i służyły wyłącznie usankcjonowaniu przyjęcia do porównania bardzo zawyżonych cen transakcyjnych, a to w celu maksymalnego podwyższenia wartości szacowanej nieruchomości. Reasumując Minister utrzymał swoje poprzednie stanowisko, że skarżący poprzez nieprawidłowe ustalenie przeznaczenia działki nr [...] o powierzchni 15.675 m2, stanowiącej część szacowanej nieruchomości, rażąco naruszył przepis art. 154 ust. 2 u.g.n., a poprzez określenie wartości rynkowej ww. nieruchomości w oparciu o nieistniejące transakcje rynkowe w sposób rażący naruszył dyspozycję przepisu art. 151 ust. 1 i art. 153 u.g.n. Zatem wykonując czynności szacowania zawarte w badanym operacie nie wypełnił on obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Zdaniem organu działania te w żadnym razie mogłyby być przeoczeniami lub pomyłkami skarżącego. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że ww. zarzuty nie powinny były stanowić podstawy do wszczęcia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego, a co najwyżej postępowania określonego w art. 157 u.g.n. a także zastosowania kary dyscyplinarnej rażąco niewspółmiernej do ewentualnych uchybień, Minister wyjaśnił, że do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego dochodzi z urzędu, a nie na wniosek, w sytuacji, gdy uzyska informacje o tym, że przy wykonywaniu czynności szacowania rzeczoznawca majątkowy prawdopodobnie nie wypełnił obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 u.g.n. Badając działania rzeczoznawcy organ nie jest ograniczony skargą złożoną przez podmiot negatywnie oceniającą czynności zawodowe wykonane przez rzeczoznawcę, ale dokonuje ustalenia czy rzeczoznawca wypełnił obowiązki zawodowe, o których mowa w ww. przepisie. Za bezzasadny Minister uznał zarzut odnoszący się do wysokości nałożonej kary bowiem w sprawie zgromadzono pełną dokumentację dotyczącą okoliczności sporządzenia przez skarżącego spornego operatu oraz dokonano oględzin wycenianej nieruchomości, a także zweryfikowano prawdziwość transakcji porównawczych. W protokole końcowym Komisji szczegółowo omówiono i odniesiono się do czynności skarżącego oraz wskazano, na czym konkretnie polegały naruszenia przepisów prawa jakich się dopuścił i podano podstawy prawne. Za nieuzasadniony Minister uznał także zarzut, że "inni rzeczoznawcy wycenili przedmiotową nieruchomość ustalając jej wartość jeszcze wyżej niż skarżący, co zostało przez organ orzekający całkowicie pominięte". Wskazał, że przedmiotem tego postępowania nie było porównanie wartości rynkowej ww. nieruchomości uzyskanych w wycenach sporządzonych przez różnych rzeczoznawców majątkowych i ocena, która wartość jest prawidłowa. W toku tego postępowania oceniana była odpowiedzialność zawodowa skarżącego, tj. czy jako rzeczoznawca majątkowy wykonał on czynności szacowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem szczególnej staranności, bezstronnie oraz zgodnie z zasadami etyki. Minister wyjaśnił, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzone jest wobec rzeczoznawcy majątkowego, a operat szacunkowy stanowi wyłącznie dowód na potwierdzenie czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego oraz ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, mimo że uregulowane zostały przepisami tej samej ustawy o gospodarce nieruchomościami to charakteryzują się zupełnie odmiennymi cechami. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej jest weryfikacja czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił obowiązki nałożone na niego przepisem art. 158 i art. 175 u.g.n. Wynikiem takiego postępowania jest orzeczenie w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego jednej z kar dyscyplinarnych zawartych w katalogu określonym w przepisie art. 178 ust. 2 u.g.n. lub umorzenie tego postępowania. Wynikiem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie jest zatem ocena wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym, ani też ocena prawidłowości sporządzenia tego operatu, lecz ocena czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w odniesieniu do wspomnianych obowiązków. Zdaniem Ministra brak jest w sprawie dowodów na potwierdzenie, że sposób prowadzenia niniejszego postępowania wskazuje, że zostało ono wszczęte z ustalonym z góry założeniem, że skarżący dopuścił się rażących zaniedbań przy sporządzeniu operatu szacunkowego. Także twierdzenie skarżącego, że KNF nieuprawnienie posiadała ww. operat szacunkowy oraz wskazanie, że wykorzystanie tego operatu nastąpiło niezgodnie z celem wyceny, a to wyłącza jego odpowiedzialność jest absurdalne i świadczy o braku poszanowania zasad wynikających z przepisów prawa. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest wykonywanie czynności zawodowych zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości niezależnie od celu wyceny i rodzaju zlecenia. Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości, nie jest to opinia, o której mowa w art. 174 ust. 3a u.g.n., natomiast określona w nim wartość rynkowa nieruchomości przewyższa ponad 69-krotnie cenę, za którą nabyto tę nieruchomość 1,5 roku wcześniej. Pomimo tego skarżący nie odniósł się w treści operatu szacunkowego do tak radykalnej różnicy w wartości wycenianej nieruchomości. Co więcej w toku postępowania ustalono, że transakcje porównawcze użyte przez niego do obliczenia tej wartość nigdy nie miały miejsca. Wobec tego Minister stwierdził, że powyższe ustalenia nie pozostawiają innej możliwości poza pozbawieniem skarżącego uprawnień zawodowych, gdyż wycena nieruchomości na podstawie nieistniejących transakcji jest największym, błędem jaki może popełnić rzeczoznawca majątkowy. Minister nie podzielił także zarzutów kierowanych przez skarżącego do Komisji w zakresie rzekomych błędów w ustaleniu stanu faktycznego tej sprawy. W jego ocenie w sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności mogące wpłynąć w jakimkolwiek stopniu na obniżenie wymiaru kary orzeczonej wobec skarżącego. Wszelkie ustalenia dokonane w tej sprawie, w tym dotyczące wiarygodności transakcji porównawczych oraz ustalenia nieatrakcyjności nieruchomości, są obszernie wyjaśnione i udokumentowane w materiale dowodowym. Co do orzeczonej kary Minister wskazał, że jest najwyższą karą przewidzianą przepisami prawa lecz uzasadnia ją sprzeniewierzenie się przez skarżącego zasadom wyceny i obowiązującym przepisom prawa, które ma charakter wyjątkowy i nieporównywalny do jakiegokolwiek innego prowadzonego dotychczas postępowania dyscyplinarnego. Minister stwierdził, że tak wyjątkowo nieetyczne działanie skarżącego zasługuje na najwyższą karę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na: a. niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym nie zgromadzeniu całości materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia prawdy materialnej, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji z [...] listopada 2014 r.; b. błędnym ustaleniu, że skarżący nie uwzględnił w wykonanym przez siebie operacie szacunkowym okoliczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, podczas gdy okoliczność ta nie mogła zostać przez niego uwzględniona bowiem na dzień wyceny nieruchomości tj. [...] grudnia 2013 r. okoliczność ta nie była ujawniona w księdze wieczystej w postaci stosownego wpisu, zgodnie z obowiązującymi przepisami; c. pominięciu okoliczności istotnych i mających wpływ na rozpatrzenie sprawy, a podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym: - faktu, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez skarżącego; - faktu powołanego w pkt 2 operatu szacunkowego tj. celu wyceny, którym były potrzeby własne zleceniodawcy, w tym okoliczności, że jeśli wycena ta została wykorzystana przed jakimikolwiek instytucjami, podmiotami, organami, to skarżący nie może ponosić z tego tytułu żadnej odpowiedzialności, tym bardziej dyscyplinarnej, bowiem działanie takie obarcza jedynie zleceniodawcę; - faktu nieistnienia wpisu dotyczącego wszczęcia egzekucji z wycenianej nieruchomości na dzień wskazany w operacie szacunkowym jako data wyceny oraz faktu, że wycena nieruchomości objętej operatem szacunkowym sporządzona została dla potrzeb własnych zleceniodawcy, a wyceny nieruchomości dokonywało trzech rzeczoznawców, w tym skarżący, z czego pozostali dokonali wyceny nieruchomości o wartości podobnej do wskazanej w operacie szacunkowym sporządzonym przez skarżącego; - faktu, że ustalenia Komisji zostały dokonane bez wcześniej przeprowadzonego postępowania dowodowego, które mogło być przeprowadzone na podstawie art. 157 u.g.n., co doprowadziło do nieuzasadnionego żadnymi dowodami stwierdzenia, a wręcz założenia z góry, że istnieje rażąca dysproporcja wyceny w stosunku do ceny zakupu oraz wyceny sporządzonej przez innego rzeczoznawcę, a tym samym obie decyzje Ministra wydane zostały jedynie w oparciu o ustalenia Komisji; 2. art. 8, art. 9, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: a. nienależytym, niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy poprzedniej decyzji orzekającej o zastosowaniu kary dyscyplinarnej co uniemożliwia skarżącemu wykonanie uprawnienia do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji oraz co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a to natomiast prowadzi do uznania, że Minister nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jedynie powielił ustalenia i rozstrzygnięcia jakie miały miejsce na etapie wydania pierwszej decyzji, przez co doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności; b. niewskazaniu w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 3. art. 178 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie ponieważ w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania względem skarżącego odpowiedzialności dyscyplinarnej; 4. art. 157 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy, o ile w przypadku skarżącego istniały podstawy do dokonania kontroli sporządzonego przez niego operatu szacunkowego pod względem prawidłowości wyceny, to podstawą ewentualnego wszczęcia postępowania powinien być przepis art. 157 u.g.n., a co za tym idzie na zasadach przewidzianych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, przy czy zgodnie z ust. 2 sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowej wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowi podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowi sprawie; 5. art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego i uznanie, że skarżący dopuścił się jego rażącego naruszenia co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że podlega on odpowiedzialności dyscyplinarnej, podczas gdy w myśl tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym wycena została sporządzona w oparciu o założenie, że dla przedmiotowej nieruchomości wydano warunki zabudowy; 6. art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego, a tym samym uznanie, że dopuścił się jego rażącego naruszenia, co doprowadziło do bezzasadnego uznania, że podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej, podczas gdy w operacie szacunkowym w pkt 9 zastrzegł, że wartość nieruchomości w nim wskazana jest wartością rynkową przy spełnieniu określonych założeń, a założenia te szczegółowo wskazał; 7. art. 156 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, w przypadku gdy w myśl tego przepisu rzeczoznawca majątkowy nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony - organ nie wziął pod uwagę okoliczności celu wyceny. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jaki i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra. W uzasadnieniu skargi rozwinął swoje zarzuty. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną decyzji był m.in. przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ((j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 518). W myśl tego przepisu rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Podstawą faktyczną zaskarżonych decyzji było rażące zawyżenie (ponad 69-krotne) wyceny nieruchomości w stosunku do ich ceny określonej 1,5 roku wcześniej, przyjętej w aktach notarialnych oraz oparcie tej wyceny na porównaniu do transakcji, które nigdy w rzeczywistości nie miały miejsca. W ocenie Sądu powyższych ustaleń faktycznych skarżący skutecznie nie zakwestionował bowiem nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczności uzasadniające prawdziwość i rzetelność wykonanego operatu szacunkowego. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły bardzo wnikliwe i szczegółowe postępowanie dowodowe. Z akt sprawy wynika, że zwracano się do Starostwa Powiatowego w E. o przekazanie jej informacji pozwalających na zidentyfikowanie trzech wymienionych w operacie skarżącego nieruchomości, poprzez wskazanie adresów, oznaczenia w ewidencji gruntów oraz informacji o ewentualnych niezgodnościach podanych zapisów z zapisami źródłowymi, wraz z kopiami aktów notarialnych. W odpowiedzi Starostwo poinformowało, że "nie odnaleziono dokumentacji, na podstawie której byłoby możliwe zidentyfikowanie tych nieruchomości poprzez oznaczenie numerów działek ewidencyjnych". Nadto Starostwo przesłało pliki tekstowe zawierające rejestry cen i wartości nieruchomości z gmin powiatu ełckiego z lat 2011-2013. W aktach sprawy znajdują się akty notarialne dotyczące wcześniejszej sprzedaży przedmiotowych działek nr [...] i [...] w 2012 r. za cenę 81.500 złotych oraz operat szacunkowy sporządzony przez skarżącego półtora roku później, w którym te nieruchomości zostały wycenione na kwotę 5.520.660 złotych. Skarżący miał możliwość osobistego złożenia wyjaśnień przez Komisją, o czym świadczy protokół z [...] września 2014 r., został także zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto Komisja dokonała wnikliwej analizy spornych nieruchomości na podstawie notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2014 r. (w aktach administracyjnych nie numerowanych). Tymczasem zarzuty skargi zarówno procesowe, jak i dotyczące prawa materialnego zdają się pomijać ww. bezsporne fakty ustalone w toku postępowania i koncentrują się przede wszystkim na próbie wykazania, że skarżący działał w ramach "potrzeb własnych" konkretnego zleceniodawcy wskazując, że jeśli wycena ta została wykorzystana przed jakimikolwiek instytucjami, podmiotami, organami, to skarżący nie może ponosić z tego tytułu żadnej odpowiedzialności, tym bardziej dyscyplinarnej, bowiem działanie takie obarcza jedynie zleceniodawcę. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie bowiem to w stosunku do niego jako rzeczoznawcy zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. W postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym rzeczoznawcy majątkowego nie jest badana kwestia odpowiedzialności podmiotu dającego zlecenie na opracowanie wyceny konkretnej nieruchomości, nie bada się treści takiej umowy zawartej pomiędzy stronami oraz tego, czy dany operat wszedł do obrotu prawnego. Dlatego też należy uznać ten zarzut za bezzasadny. Po drugie, wbrew zarzutom skargi przedmiotem postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie może być, jak słusznie wskazał organ, porównanie wartości nieruchomości określonych przez innych rzeczoznawców majątkowych. W tym aspekcie sprawy Sąd zauważa, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że ten obowiązek nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 183/06, LEX 290139). W tych warunkach Sąd uznał , że zarzuty skargi określone w petitum skargi w pkt od 1 do 7 nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. W ocenie Sądu całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a organ uzasadnił swoją decyzję wynikiem tego postępowania. Nie ma zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i naruszenia art. 107 k.p.a. przez brak należytego ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów. Zdaniem Sądu strona nie przedstawiła okoliczności innych niż badane, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania wyjaśniającego. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd nie dopatrzył się także uchybień procesowych opisanych w skardze, które mogłyby stanowić powód uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym miejscy należy przypomnieć, że cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do konkretnego zawodu, w tym przypadku obowiązkom wynikającym z art. 175 ust. 1 u.g.n. tj. świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Ponadto, jak wskazuje się w literaturze przedmiotu obowiązek postępowania zgodnie ze standardami zawodowymi dotyczy standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 u.g.n., tj. reguł postępowania przy wykonywaniu zawodu m.in. rzeczoznawcy majątkowego ustalonych zgodnie z przepisami prawa. Poza tym rzeczoznawca nie ma obowiązku działania w interesie klienta, powinien bowiem być bezstronny w wycenie nieruchomości. To powoduje, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 873/07, LEX nr 355047). Art. 178 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma za zadanie wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 u.g.n.( por. wyrok NSA z 17 maja 2005 r. , sygn. akt OSK 1435/04). Jak już wyżej wspomniano, w orzecznictwie przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.( por. wyrok WSA z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 873/07, wyrok WSA z 10 stycznia 2012 r. , sygn. akt I SA/Wa 1355/11). Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 u.g.n. m.in., że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał je za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Odnoszą się one tak do podmiotu sporządzającego wycenę, jak i przedmiotu wyceny. Zalecenie stosowania standardów dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny. ( por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. , sygn. akt I OSK 956/05). W tej sytuacji Sąd uznał, że pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności z tytułu rażącego naruszenia standardów zawodowych nie budzi zastrzeżeń. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi odnośnie orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej w postaci w postaci pozbawienia uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ich ponowne nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia to niewątpliwie jest to kara surowa. Jednakże Sąd uznał ,że wymierzona skarżącemu kara, mimo swej surowości, nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ w decyzji szczegółowo wyjaśnił jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę w tym zakresie, akcentując rażące standardów zawodowych prowadzące do podważenia zaufania do zawodu rzeczoznawcy majątkowego. W tym kontekście kara ta jest wyrazem dezaprobaty dla zawodowego działania skarżącego w szczególności polegającego na bezpodstawnym zawyżaniu cen nieruchomości oraz oparciu się na fikcyjnych transakcjach. Wbrew argumentom skarżącego kara ta jest współmierna do zaistniałych przewinień, jakich rzeczoznawca dopuścił się wykonując swój zawód jako zawód szczególnego zaufania. Kara ta będzie również miała działanie prewencyjne tak aby nie doszło w przyszłości do podobnych uchybień. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza także unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.