VI SA/Wa 2715/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2. stwierdza, że decyzje podane w pkt 1 nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "W.", [...].[...] J., również jako "skarżący", "strona", z dnia [...] kwietnia 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2014 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15 496 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji Granica Państwa – P. w km. [...] strona prawa, na odcinku obwodnicy L. przy granicy m. P., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie dwuczęściowej, dwustronnej reklamy o wymiarach 2,98m na 5,00m w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 30 sierpnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powierzchni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz związanej z powyższym wysokości nałożonej kary pieniężnej, a także orzekł o nałożeniu na K. P., kary pieniężnej w wysokości 8 344 zł. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; W dniu [...] sierpnia 2013 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...], na obwodnicy L., przy granicy P., w km. [...] strona prawa drogi krajowej, stwierdzono ustawienie reklamy dwustronnej o wymiarach 2,98m na 5,00m reklamującej wyroby do krycia dachów oferowane przez firmę "W." z P. Reklama składała się z dwóch części o jednakowych szerokościach z czego wysokość jednej wynosiła 2,38m, a drugiej 0,60m. Kontrolerzy wykonali dokumentację fotograficzną oraz sporządzili notatkę służbową. W trakcie kolejnych objazdów w kolejnych dniach, reklama nadal zajmowała pas drogowy, co odnotowywano w dziennikach objazdu oraz dokumentowano fotograficznie. Pismem z [...] sierpnia 2013 r., zawiadomiono K. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia, wezwano go do pisemnego oświadczenia czy jest właścicielem przedmiotowej reklamy oraz pouczono o prawach strony. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. K. P. poinformował GDDKiA Rejon w N., że nigdy nie był właścicielem przedmiotowej reklamy. W dniu [...] września 2013 r. Kontrolerzy GDDKiA w trakcie objazdu drogą krajową nr [...] stwierdzili usunięcie z pasa drogowego reklamy "W." co zostało odnotowane w dzienniku objazdu. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. organ poinformował K. P. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym i prawie do złożenia wyjaśnień. Skarżący skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Dnia [...] grudnia 2013 r. zapoznał się z aktami sprawy, natomiast pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył wyjaśnienia. K. P. wskazał, iż przedmiotowa reklama była własnością firmy B. z P., z którą współpracował. Była to reklama mobilna, niezwiązana trwale z gruntem, która w razie potrzeby przewożona była z miejsca na miejsce. Jak stwierdził, w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 30 sierpnia 2013 r. posiadał zezwolenie na postawienie pojazdu wraz z reklamą na prywatnych posesjach w L., gdzie również sporną reklamę eksponowano. Zwrócił też uwagę na fakt, że dochował należytej staranności, a powstałe naruszenia mogły zaistnieć w wyniku błędu ze strony pracownika ustawiającego reklamę. Do wyjaśnień dołączył kopię umowy z firmą B. oraz dwie umowy z właścicielami posesji. W tych ustaleniach, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Rejonu GDDKiA w N. na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p, oraz art. 104k.p.a., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nałożył na K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "W." w J., karę pieniężną w wysokości 15 496 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie dwustronnej, dwuczęściowej reklamy o wymiarach 2,98m na 5,00m w okresie do 1 sierpnia 2013 r. do 30 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że mimo iż strona nie była właścicielem reklamy, to nie zwalniało to z odpowiedzialności za jej umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym bardziej, że to skarżący odpowiadał za zawieranie umów dzierżawy terenu, na którym reklama miała być umieszczona. Organ ustalił, że reklama znajdowała się na działce nr [...], stanowiącej część pasa drogowego, nie zaś na działce [...], na której właściciel wyraził zgodę na jej postawienie. Organ wskazał na zgromadzony materiał dowodowy – fotografie, wpisy w dzienniku objazdu, potwierdzający usytuowanie reklamy na działce o nr [...] w obrębie L. w dniach [...] sierpnia 2013 r., a następnie przedstawił wyliczenie wysokości nałożonej kary. Odnosząc się do argumentu należytej staranności, organ uznał, że nie ma on znaczenia w niniejszej sprawie. Do akt załączono mapę dla celów projektowych z naniesionymi granicami pasa drogowego i miejscem zamontowania reklam. Od powyższej decyzji K. P., pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie decyzji lub ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie, zostało oparte na niepełnym i niekompletnym materiale dowodowym, co prowadziło do nieuzasadnionego nałożenia kary pieniężnej. Podniósł również, iż reklama nie należała do niego, a obsługą i ustawieniem zajmowała się firma zewnętrzna. Poddając w wątpliwość wysokość nałożonej kary pieniężnej, wskazał, że z dokumentacji fotograficznej nie wynikało jednoznacznie, gdzie w danym dniu reklama się znajdowała i czy w danym dniu była jednostronna czy dwustronna. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. K. P. uzupełnił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. Rozszerzył swoje zarzuty o naruszenie przepisów, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 40 u.d.p. W uzasadnieniu podniósł ponadto, że umieszczenie reklamy w granicach pasa drogowego, nie było zamierzonym działaniem i odbywało się bez wiedzy jak i zgody skarżącego. Odniósł się do zgromadzonych fotografii dokumentujących ustawienie reklamy przez okres 7 dni, wskazując na niemożliwość stwierdzenia na ich podstawie, że przedmiotowa reklama znajdowała się w obrębie pasa drogowego, jak również czy reklama ta była dwu czy jednostronna. Zwrócił też uwagę na opieszałość organu w poinformowaniu o fakcie zajmowania pasa drogowego przez reklamę. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o nałożeniu kary na K. P. w wysokości 8 344zł. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 40 ust. 1 u.d.p. zauważył iż, sporna reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Zarządca miał zatem obowiązek nałożenia kary pieniężnej. Nadto w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że wynajęcie zewnętrznej firmy do obsługi urządzenia reklamowego, nie zwalnia od odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutów K. P., organ II instancji jedynie w części uznał je za zasadne. Nie zgodził się z twierdzeniami strony odnośnie niezamierzonego działania oraz braku świadomości naruszenia powołując się przy tym na dorobek sądownictwa administracyjnego. Organ ustalił, że w dniach [...] sierpnia 2013 r. sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym. Zgromadzona dokumentacja fotograficzna oraz wpisy w dzienniku objazdu potwierdzały, że w każdym z tych dni, reklama znajdowała się w tym samym miejscu na co wskazywało jej położenie względem innym reklam oraz drogi wewnętrznej. Mając to na uwadze, organ odwoławczy uznał za prawidłowy, przyjęty przez organ I instancji okres naruszenia. Za zasadne, uznane zostało natomiast zastrzeżenie co do przyjęcia, iż reklama była dwustronna. Fakt ten został udokumentowany jedynie podczas objazdu w dniu [...] sierpnia 2013 r. Dla każdego z pozostałych 12 dni, w ocenie organu odwoławczego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ta okoliczność nie była możliwa do wykazania. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że organ I instancji błędnie wyliczył wysokość nałożonej kary i dokonał jej zmniejszenia. Od wymienionej na wstępie decyzji administracyjnej K. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakładającej karę pieniężną ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 40 u.d.p. W uzasadnieniu wskazał, że mimo, iż skarżona decyzja uchyliła wcześniej kwestionowaną decyzje, przyznając w części racje skarżącemu, to również orzekła o nałożeniu kary pieniężnej, opierając się na tym samym materiale dowodowym, którego kompletność skarżący kwestionował w odwołaniu. K. P. podniósł, że w aktach sprawy znajduje się jedynie 7 fotografii, które dokumentują ustawienie reklamy w ciągu każdego z tych 7 dni. Nie stanowiło to zatem dowodu, że w pozostałych dniach reklama ta stała w tym samym miejscu, mając na uwadze fakt, że była reklamą mobilną. Skarżący wskazał też na niezgodność ustalonego stanu faktycznego z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Ponownie podkreślił, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym odbywało się bez jego wiedzy i zgody. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentu niemożliwości udowodnienia, że w dniach, w których nie zostały wykonane fotografie, reklama również zajmowała pas drogowy, organ wskazał, że w dziennikach objazdu nie wskazano, aby "nastąpiła jakakolwiek (...) zmiana miejsca położenia i usytuowania przedmiotowej reklamy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Stosowanie zatem do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym dotyczy także umieszczania reklam Zatem aby zainstalować reklamy w pasie drogowym konieczne jest uzyskanie zezwolenia, którego w sprawie zarządca drogi nie udzielił. W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Nie ma przy tym znaczenia, czy reklama została na trwale związana z gruntem, czy jest możliwa konstrukcyjnie do jej przestawiania, istotne jest bowiem faktyczne zajęcie przez pewien okres pasa drogowego pod reklamę (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 23/12). Pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z ustaleniami organu administracji (mapa do celów projektowych) reklamy zostały posadowione w granicach pasa drogowego. Skarżący odwołując się do umowy zawartej z B. wywodził, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym odbyło się bez jego wiedzy i zgody. Zgodnie z tą umową (§ 2) skarżący (zwany w umowie Przedstawicielem Handlowym) miał otrzymać od B. uzgodnioną ilość tablic reklamowych, które był obowiązany zainstalować i konserwować (§ 6 i § 9). Aby to uczynić skarżący miał obowiązek zawrzeć z właścicielami działek umowy dzierżawy w celu zainstalowania reklam (§ 3). Jednakże stosownie do § 4 umowy, co jest najistotniejsze w sprawie, tablice reklamowe typu Bilboard dostarczone przez B. pozostawały własnością tego przedsiębiorstwa. Z przepisów omawianej umowy daje się wyprowadzić jeden zasadny wniosek, iż skarżący był instalatorem reklamy oraz ich konserwatorem, lecz właścicielem reklamy pozostawała B., która dostarczała skarżącemu uzgodnioną ilość reklam (§ 2 umowy) na własny koszt (§ 5 umowy) z zastrzeżeniem, iż na bilboardach mogą być umieszczane wyłącznie plakaty reklamowe dostarczone przez B. (§ 8 umowy). To, że koszt wydrukowania tych plakatów reklamowych ponosił skarżący, gdyż plakaty te reklamowały jego firmę, nie zmienia fakty, iż właścicielem reklamy pozostawała w dalszym ciągu hurtownia B. W tych ustaleniach organu administracji, stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, był właściciel tej reklamy (banera), a nie skarżący obowiązany wyłącznie do jej posadowienia i konserwacji. W tej kwestii wypowiadały się wielokrotnie sądy administracyjne i orzecznictwo ustalające stronę postepowania administracyjnego w sprawie zajęcia pod reklamę pasa drogowego bez zezwolenia jest jednolite. Właściciel reklamy jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej i to on za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (por. m.in. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08 i z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2408/11). Umowa, określając właściciela reklamy (B.), wskazywała wprost na stronę postępowania. Natomiast czynności wykonawcze, do których został zobowiązany skarżący przez właściciela reklamy w zakresie jej zainstalowania, konserwacji i zawarcia umów dzierżawy z właścicielami nieruchomości, powinny zostać przeprowadzone pod nadzorem właściciela reklamy i w tym zakresie umowa wiązała jedynie jej strony (skarżącego oraz B.), nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10). Z tych ustaleń organu administracji wynika, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej strona w sprawie, co spełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.