VI SA/Wa 2785/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rady Izby Notarialnej w W.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Krajowa Rada Notarialna (dalej KRN), działając na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej u.p.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) uchyliła w całości uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. (dalej RIN) z [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] odmawiającą wydania Z. N. (dalej - skarżąca) zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KRN podała, że [...] lipca 2012 r. skarżąca zwróciła się do RIN z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z [...] lipca 2012 r., Nr [...] r. RIN odmówiła wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o żądanej treści. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, KRN uchwałą z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] KRN utrzymało w mocy uchwałę z [...] lipca 2012 r., która to następnie stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA). W dniu [...] czerwca 2013 r. skarżąca ponownie wystąpiła do RIN z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] RIN ponownie odmówiła wydania zaświadczenia o żądanej treści. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. skarżąca wniosła zażalenie od uchwały z [...] sierpnia 2013 r., wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej od dnia 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, iż spełnia warunki niezbędne do otrzymania wnioskowanego zaświadczenia. Podkreśliła, iż przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 u.p.n. mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zaznaczyła również, iż z interpretacji normy art. 72 u.p.n., jak również przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej - rozporządzenie MS) nie wynika, aby przesłanką wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji był pozytywny wynik kolokwiów. Podniosła również, że żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących, a zatem RIN nie ma podstaw do tego aby mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji. Ponadto, skarżąca przywołała rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012, poz. 1449) w zakresie fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez RIN. Uchwałą z [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], działając w oparciu o art. 105 w zw. z art. 126 k.p.a. uchyliła zaskarżoną uchwałę i umorzyła postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu uchwały KRN wskazała na zasadę ne bis in idem podkreślając, iż z zasady tej wynika zakaz dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie oraz ponownego wszczęcia postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym, bowiem postępowanie takie jest od samego początku bezprzedmiotowe. KRN podniosła, że skarżąca ponownie wniosła do RIN o wydanie zaświadczenia, mimo że organ ten orzekł już raz w tej sprawie uchwałą z [...] sierpnia 2012 r., a stan faktyczny mający znaleźć potwierdzenie w ewentualnym zaświadczeniu nie uległ najmniejszej zmianie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca domagała się uchylenia w całości uchwały z [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją uchwały z [...] sierpnia 2013 r. Jednocześnie wniosła o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo o notariacie oraz przepisów k.p.a.. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w związku z kompletowaniem dokumentów niezbędnych do przystąpienia do egzaminu notarialnego zwróciła się do RIN z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Podkreśliła, iż bezspornie spełnia warunki niezbędne do otrzymania zaświadczenia przewidziane w ustawie – Prawo o notariacie, rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej - rozporządzenie MS) oraz uchwale KRN z [...] września 2009 r. Nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej - uchwała nr [...]), co potwierdziła RIN w uchwale z [...] lipca 2012 r. Nr [...]r. Wskazując na treść art. 217 § 2 pkt 2 u.p.n. w z art. 218 § 1 k.p.a. skarżąca podniosła, iż zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej), bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Odwołując się do orzecznictwa sadów administracyjnych podkreśliła, iż przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 u.p.n. mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zaznaczyła również, iż z interpretacji normy art. 72 u.p.n., jak również przepisów rozporządzenia MS z 22 grudnia 2005 r. nie wynika, aby przesłanką wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji był pozytywny wynik kolokwiów. W ocenie skarżącej, oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 u.p.n. Podniosła ponadto, iż żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących, a zatem RIN nie ma podstaw do tego aby mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji. Skarżąca nadmieniła, iż sensem oraz istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego, który polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego danej osoby do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji, w ocenie strony, nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji, wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji bądź innego aktu lub czynności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej uchwały KRN oraz poprzedzającej ją uchwały RIN z [...] sierpnia 2013 r. , albowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, wydając sporną uchwałę uchylającą w całości uchwałę RIN z [...] sierpnia 2013 r. i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przede wszystkim z uwagi na niewłaściwe ich zastosowanie spowodowane wadliwym przyjęciem, że w sprawie niniejszej zachodził stan bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z [...] czerwca 2013 r. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ponadto, Sąd uznał, że KRN, wydając zaskarżoną uchwałę, dopuściła się obrazy przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie pobieżnej oceny zgromadzonych dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym KRN, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściła się ewidentnego naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle przepisu art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z art. 217 k.p.a. wynika, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego i jako akt wiedzy, a nie woli organu nie ma charakteru prawotwórczego. Innymi słowy zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie stanowi działanie faktyczne administracji i zalicza się do tzw. działań materialno-technicznych administracji. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie, zważywszy na jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającemu aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono jednocześnie - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Przy czym zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści (v. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1488/10, LEX nr 745045, z 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011, z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429 oraz z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 186/11, LEX nr 1137908 oraz wyrok WSA z 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 449/11, LEX nr 1137365). W rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej – organy samorządu notarialnego uznały, że zachodzi w niej bezprzedmiotowość ze względu na funkcjonującą w obrocie prawnym uchwałę RIN z [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej oraz z uwagi na niezmieniony stan faktyczny sprawy. Takie stanowisko organów legło u podstaw zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia sprawy o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. W ocenie Sądu działanie organów uznać należy za wadliwe. Jak już to wyżej zostało wykazane zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, lecz stanowi działanie faktyczne administracji, która przenosi do treści zaświadczenia określone fakty lub stan prawny będące w jej posiadaniu przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 217 § 2 k.p.a. Jako takie zaświadczenie nie posiada więc waloru res iudicata, albowiem w tym trybie organ nie kształtuje sytuacji prawnej w indywidualnej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1194/12, LEX nr 1226028). Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, a to zaś - obliguje organ prowadzący to postępowanie do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (wyrok WSA z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1108/12, LEX nr 1235170). Skoro zatem z art. 72 § 2 u.p.n. wynika obowiązek wydania aplikantowi notarialnemu, który odbył aplikację notarialną, zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a do zaświadczenia, jak i postanowienia o odmowie jego wydania nie ma zastosowania zasada res iudicata to zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę okoliczność podjęcia ostatecznej uchwały z [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie niweczy możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Przy czym Sąd wskazuje, że podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1488/10, LEX nr 745045, iż dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Jednocześnie jednak wskazuje, że w warunkach rozpoznawanej sprawy skarżąca domagając się wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej powołuje się na nowe, istotne okoliczności i dowody, a także na zmianę stanu prawnego w zakresie możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie (por. § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1449). Nie przesądzając zatem o zaistnieniu przesłanek umożliwiających wydanie skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści stwierdzić należy, że organy samorządu zawodowego błędnie przyjęły, że sprawa o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej jest bezprzedmiotowa, co skutkowało naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji naruszało art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 2, ewentualnie art. 219 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 i 2). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.