VI SA/Wa 2955/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Z. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła wydania Wnioskodawczyni zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Krajowa Rada Notarialna stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na uchwałę organu I instancji. M. Z. złożyła za pośrednictwem Krajowej Rady Notarialnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. aplikantka notarialna M. Z. ponownie zwróciła się o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] ponownie odmówiła Wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. M. Z. wniosła zażalenie od tej uchwały. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. Krajowa Rada Notarialna uchyliła zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 72 § 2 oraz art. 40 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 Dz. U. z 2009 r. Nr 37, poz. 286 Nr 166, poz. 1317 z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 z 2011 r. Nr 87, poz. 483 Nr 106, poz. 622 Nr 42, poz. Nr 85 poz. 458, Dz. U. z 2013 r. poz. 829) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu Krajowa Rada Notarialna odwołując się do dyspozycji art. 105 k.p.a. wskazała, że przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko i wyłącznie konkretna sprawa, mająca charakter sprawy administracyjnej. Postępowanie nie posiadające tego przymiotu jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Obowiązek umorzenia bezprzedmiotowego postępowania dotyczy zaś zarówno przypadków, kiedy bezprzedmiotowość ma charakter następczy, jak i charakter uprzedni - a więc także sytuacji, kiedy postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe. W kontekście przedmiotowej sprawy organ zwrócił uwagę na obowiązującą w prawie polskim zasadę ne bis in idem oznaczającą, że niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie. Ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczne z tą zasadą. W rezultacie organ uznał, że postępowanie takie jest od samego początku bezprzedmiotowe. Jako, iż M. Z. ponownie wniosła do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia, mimo iż organ ten orzekł już raz w tej sprawie uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r., zdaniem organu, niniejsze postępowanie od początku było bezprzedmiotowe. Skargę na opisaną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej wywiodła M. Z. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich zastosowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia, które jako takie jest oświadczeniem wiedzy organów, a nie oświadczeniem woli oraz jest czynnością materialno-techniczną dokonywaną w administracyjnym postępowaniu uproszczonym (wskazywaną w art. 1 pkt 4 k.p.a.) na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie (a więc nawet nie na żądanie strony postępowania), na postawie danych w prowadzonych rejestrach przez organ) a nie orzeczeniem organu o charakterze deklaratoryjnym, rozstrzygającym sprawę administracyjną co do jej istoty, a więc sprawę, o której mowa w przepisach art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wyznaczających przedmiot postępowania w znaczeniu ogólnym oraz granice przedmiotu procesu, szczególnie, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do stanu faktycznego sprawy, kiedy to po raz pierwszy rozstrzygano o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (I instancja) i o przekroczeniu terminu do wniesienia zażalenia (II instancja). Uchwale natomiast Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r Nr [...] odmawiającej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, zarzuciła naruszenie art. 72 § 1 i 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.), zwanej dalej krótko "u.p.n", a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na kwestię obowiązku wydania oświadczenia wiedzy o odbyciu aplikacji notarialnej przez skarżącą tj. art. 217 § 1 i 2 k.p.a., w związku z art. 72 § 1 i 2 u.p.n. i w związku z art. 6 i 7 k.p.a. Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podnosiła m.in., że Krajowa Rada Notarialna stwierdzając w uzasadnieniu skarżonej uchwały, że "stan faktyczny sprawy mający znaleźć potwierdzenie w ewentualnym zaświadczeniu nie uległ najmniejszej zmianie" daje dowód, że nie poczyniła w rzeczywistości żadnych niezbędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy istniejącego na dzień wydawania uchwał (a de facto postanowień), tych wydanych w II instancji, czy istniejących na dzień wydania uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...]. Skutkiem tego brak było w ogóle postawy ontycznej do tego, aby wypowiadać się w uzasadnieniu podjętej uchwały, czy ów stan faktyczny ulegał, czy nie ulegał jakimś zmianom, ani czy im uległ, czy nie, i jaki faktycznie stan faktyczny ma na uwadze organ, gdy tego rodzaju oznajmienia ( o nie uleganiu zmianie) wygłasza. Już ten tylko brak, zdaniem skarżącej, deprecjonuje wartość wydanego orzeczenia. Skarżąca wywodziła, że stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wydawania orzeczenia w I instancji a następnie w II instancji w sprawie niniejszej był jeszcze bardziej zmieniony w stosunku do stanu faktycznego sprawy do którego odnosiły się wcześniej uchwała nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Rady Izby Notarialnej w [...] odmawiająca Skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej i uchwała nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzająca uchybień terminu do wniesienia zażalenia na uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Rady Izby Notarialnej w [...]. Zdaniem skarżącej, zmiana stanu prawnego lub jak w rozważanym przypadku zmiana stanu faktycznego zawsze prowadzi do nowej sprawy. Skarżąca wskazywała, że Krajowa Rada Notarialna nie zwróciła uwagi na to, że przepis art. 126 k.p.a. wyklucza możliwość m.in. stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., bo do postanowień może mieć zastosowanie wyłącznie przepis art. 105 k.p.a., gdy chodzi o podstawę prawną umarzania postępowania (argument z art. 144 k.p.a.). Ponadto organ II instancji w postępowaniu zażaleniowym ma praktycznie dwie możliwości (organ I możliwości takich ma trzy i wynikają one z art. 219 k.p.a.), a więc jest uprawniony tylko do rozstrzygania o prawie odmowy lub o obowiązku wydania zaświadczenia, bowiem wniesienie zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia przez organ I instancji nie przenosi kompetencji na organ rozstrzygający sprawę zażalenia. Organ II instancji w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ma wyłącznie uprawnienia kasacyjne i jeżeli uchyli zaskarżone postanowienie odmowne, to organ niższego szczebla powinien zaświadczenie wydać. Umorzenie zaś postępowania uproszczonego o wydanie zaświadczenia w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (w rozważanym przypadku postanowienie nazwane uchwałą o odmowie wydania zaświadczenia, wydana przez Radę Izby Notarialnej w [...] dnia [...] czerwca 2013 r.) jest możliwe wyłącznie w oparciu o art. 105 k.p.a. jeśli zachodziłyby warunki ujęte w tym przepisie a szczególnie art. 105 § 1 k.p.a. Tak bowiem rozumiem "odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań" do rozstrzygania zażalenia na postanowienie organu I instancji. Nadto, w ocenie skarżącej, to nie na etapie postępowania odwoławczego zaszły okoliczności faktyczne czyniące postępowanie bezprzedmiotowym, by wydać postanowienie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., bo w ogóle nie zaszły, ani w I instancji ani w II instancji. W rozpatrywanej sprawie nie występuje też tożsamość stanu faktycznego sprawy kończonej postanowieniem zwanym uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., bo stany te zasadniczo się od siebie różnią. Organ II instancji miał możliwość stwierdzenia tego stanu rzeczy. Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji, wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji bądź innego aktu lub czynności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej uchwały KRN, albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, wydając sporną uchwałę uchylającą w całości uchwałę RIN z [...] czerwca 2013 r. i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przede wszystkim z uwagi na niewłaściwe ich zastosowanie spowodowane wadliwym przyjęciem, że w sprawie niniejszej zachodził stan bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ponadto, Sąd uznał, że KRN, wydając zaskarżoną uchwałę, dopuściła się obrazy przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie pobieżnej oceny zgromadzonych dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym KRN, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściła się ewidentnego naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle przepisu art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z art. 217 k.p.a. wynika, że zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego i jako akt wiedzy, a nie woli organu nie ma charakteru prawotwórczego. Innymi słowy zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie stanowi działanie faktyczne administracji i zalicza się do tzw. działań materialno-technicznych administracji. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie, zważywszy na jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającemu aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono jednocześnie - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Przy czym zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści (v. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1488/10, LEX nr 745045, z 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011, z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429 oraz z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 186/11, LEX nr 1137908 oraz wyrok WSA z 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 449/11, LEX nr 1137365). W rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej – organ samorządu notarialnego uznał, że zachodzi w niej bezprzedmiotowość ze względu na funkcjonującą w obrocie prawnym uchwałę RIN z [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej oraz z uwagi na niezmieniony stan faktyczny sprawy. Takie stanowisko organu legło u podstaw zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia sprawy o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. W ocenie Sądu działanie organu uznać należy za wadliwe. Jak już to wyżej wykazano zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, lecz stanowi działanie faktyczne administracji, która przenosi do treści zaświadczenia określone fakty lub stan prawny będące w jej posiadaniu przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 217 § 2 k.p.a. Jako takie zaświadczenie nie posiada więc waloru res iudicata, albowiem w tym trybie organ nie kształtuje sytuacji prawnej w indywidualnej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1194/12, LEX nr 1226028). Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, a to zaś - obliguje organ prowadzący to postępowanie do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (wyrok WSA z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1108/12, LEX nr 1235170). Skoro zatem z art. 72 § 2 u.p.n. wynika obowiązek wydania aplikantowi notarialnemu, który odbył aplikację notarialną, zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a do zaświadczenia, jak i postanowienia o odmowie jego wydania nie ma zastosowania zasada res iudicata to zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę okoliczność podjęcia ostatecznej uchwały z [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie niweczy możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Przy czym Sąd wskazuje, że podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1488/10, LEX nr 745045, iż dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stan u prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Jednocześnie jednak wskazuje, że w warunkach rozpoznawanej sprawy skarżąca domagając się wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej powołuje się na nowe, istotne okoliczności i dowody, a także na zmianę stanu prawnego w zakresie możliwości przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie (por. § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1449). Nie przesądzając zatem o zaistnieniu przesłanek umożliwiających wydanie skarżącej zaświadczenia o żądanej przez nią treści stwierdzić należy, że Krajowa Rada Notarialna błędnie przyjęła, że sprawa o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej jest bezprzedmiotowa, co skutkowało naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji naruszało art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 218 § 2, ewentualnie art. 219 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 i 2). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.