VI SA/Wa 3002/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu [...] grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. o wstrzymanie wykonania postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o cofnięcie koncesji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej skarżąca) – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, z zachowaniem terminu oraz trybu złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie, którym pozytywnie zaopiniowano wniosek o cofnięcie jej koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia uzasadniony tym, że niewstrzymanie jego wykonania może spowodować konieczność zakończenia przez skarżąca prowadzenia działalności gospodarczej, a w konsekwencji zwolnienia pracowników. Nadto podniesiono, że wstrzymanie "uchroniłoby więc skarżącą przed dalszymi negatywnymi skutkami niesprawiedliwego wyroku wydanego w oparciu o fałszywe zeznania". W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarżąca nie podała okoliczności, z których wynikałoby ziszczenie się którejś z ustawowych przesłanek warunkujących zadośćuczynienie jej żądaniu wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 ppsa stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 ppsa, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania zatem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę o to wnioskującą okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2008 r. sygn. akt II OZ 766/08, z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II GZ 457/12 oraz z 12 marca 2013 r. sygn. akt II GZ 93/13). Warunkiem zastosowania w sprawie ochrony tymczasowej w formie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest również to, aby ów akt nadawał się do wykonania - wymagał wykonania. Pojęcie wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, tj. ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (vide "Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz 3. wydanie str. 375). Wykonanie nie dotyczy więc wszystkich aktów administracyjnych, gdyż co do zasady, cechy wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem nie mają decyzje odmowne, czy np. postanowienia "opiniujące" (por. m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OZ 967/11 oraz J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2006 r., str. 186). Reasumując Sąd stwierdza, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonego rozstrzygnięcia obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy przedmiot wniosku – postanowienie, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli nadaje się no do wykonania, Sąd musi ocenić czy skarżąca w sposób przekonywujący i pełny wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania tego postanowienia. Po trzecie czy ww. przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 ppsa. W niniejszej sprawie skarżąca żąda wstrzymania wykonania postanowienia, którym pozytywnie zaopiniowano wniosek o cofnięcie jej koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. W ocenie Sądu akt ten nie nadaje się do wykonania i jako taki nie mógł stać się skutecznie przedmiotem wniosku o wstrzymanie przewidzianego w art. 61 § 3 ppsa. Postanowienie owo nie przyznaje bowiem skarżącej żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu. Postanowienie to jest rozstrzygnięciem opiniującym, w którym wyrażane zostało jedynie stanowisko uprawnionego organu, co do możliwości podjęcia przez inny organ dalszych działań (w tej sprawie cofnięcia koncesji). Postanowienie to nie powoduje zatem konsekwencji, które należałoby postrzegać jako rodzących niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jest ono jedynie jednym z dowodów branych przez organ koncesyjny pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy głównej, a tyczącej cofnięcia skarżącej ww. koncesji. Opinia jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która co do zasady nie wiąże ostatecznie organu koncesyjnego rozstrzygającego sprawę co do meritum, a więc w przedmiocie cofnięcia koncesji. Innymi słowy, opinia w takiej sprawie niczego jeszcze nie przesądza. Ostateczna decyzja należy bowiem do organu koncesyjnego, który obowiązany jest ocenić ją jako jeden z dowód w sprawie, według zasad określonych przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1099) organ koncesyjny przed cofnięciem koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia może zasięgnąć opinii komendanta wojewódzkiego Policji właściwego ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania przedsiębiorcy. Opinię w tej sprawie wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to - samo w sobie, nie powoduje zdaniem Sądu bezpośrednich skutków, które wskazywałyby, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wydanie takiego aktu nie oznacza, że koncesja skarżącej zostanie cofnięta automatycznie, gdyż jej cofnięcie dokona się dopiero na podstawie decyzji organu koncesyjnego – w tym przypadku ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Dopiero więc tego rodzaju decyzja podlega wykonaniu poprzez zaniechanie prowadzenia działalności gospodarczej objętej cofniętą koncesją. Reasumując skoro badane postanowienie nie tworzy po stronie skarżącej żadnych uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania), to nie może ono w związku z tym powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ppsa. Na marginesie Sąd stwierdza, że wskazane w omawianym wniosku konsekwencje będą mogły wystąpić jedynie w związku z wydaniem decyzji cofającej koncesję. Jednakże rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlegać będzie odrębnemu zaskarżeniu. Skoro skarżone postanowienie nie mogło stać się skutecznie przedmiotem wniosku o wstrzymanie, gdyż nie nadawało się ze swej istoty do wykonania, Sąd na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 ppsa postanowił jak w sentencji.