VI SA/Wa 337/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2009 r., którą orzekł wobec J. L. (skarżący) karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres 3 miesięcy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Minister Infrastruktury z urzędu wszczął wobec skarżącego postępowanie z tytułu jego odpowiedzialności zawodowej jako rzeczoznawcy majątkowego, w związku ze skargą przedstawioną przez [...] Urząd Wojewódzki w B., który powziął wątpliwość, czy skarżący sporządzając operaty szacunkowe dotyczące określenia wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, działał zgodnie z zasadami szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania oraz bezstronności, a w szczególności, czy spełnił wymagania zawarte w: 1. § 4, § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), 2. art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.), 3. krajowym standardzie wyceny w zakresie szczególnej zawodowej staranności i bezstronności oraz zasad etyki zawodowej oraz standardzie KSWS 1.1. wyceny nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej na potrzeby realizacji prawa do rekompensaty. Z akt sprawy wynika, że w związku z zdezaktualizowaniem poprzednio złożonych operatów szacunkowych do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. skierowany został wniosek o przeprowadzenie aktualizacji tych operatów. Poprzednie operaty z dnia [...] listopada 2006 r. określały wartość przedmiotowych nieruchomości odpowiednio na; – 313.825 zł za nieruchomość położoną w K., – 376.435 zł za nieruchomość położoną w W. Obie nieruchomości położone są w gminie G., powiat d., dawne województwo w. Zaktualizowane operaty szacunkowe na ww. nieruchomościach sporządzone przez skarżącego jako rzeczoznawcę według stanu na dzień [...] stycznia 2008 r. określają wartość przedmiotowych nieruchomości odpowiednio na; – 1.367.437 zł za nieruchomość położona w K., czyli za kwotę ponad 4-krotnie wyższą, – 554.521 zł za nieruchomość położoną w W. (wzrost około 50%). Minister Infrastruktury, działając na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. nr 11, poz. 66) zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej Komisja) o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego Posiedzenie Komisji z udziałem skarżącego odbyło się [...] września 2008 r., z czego sporządzono protokół. Z tego protokołu wynika, że zdaniem Komisji przedstawiony opis stanu nieruchomości sporządzony przez skarżącego, nie w pełni znajduje podstawy w dokumentach. Skarżący opisał położenie nieruchomości, wielkość powierzchni gruntów, rodzaj i wiek budynków zgodnie z dowodami, o których mówi art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako ustawa o rekompensacie). Jednakże w operatach wymienionych w pkt VI 3c i VI 3d, opisując las, skarżący przyjął wiek drzewostanu na 70 lat. Wyjaśnienia skarżącego, że jest to średni wiek dla tego typu gatunków drzew uznano za nieuprawnione. Ponadto w operacie wymienionym w pkt VI 3b skarżący przyjął dla potrzeb szacowania wielkości powierzchni zabudowań, które nie zostały potwierdzone żadnymi dowodami. Skarżący wyjaśnił, że przyjął te wielkości na podstawie innych, podobnych nieruchomości, co nie zostało uznane przez Komisje za przekonujące, gdyż nieruchomości podobne, nie muszą być takie same. Zdaniem Komisji, budynki nieruchomości podobnych mogą różnić się wielkością powierzchni i innymi cechami i nie można było przyjmować tych danych do wyceny omawianych nieruchomości. Odnosząc się do czynności dotyczących analizy i charakterystyki rynku nieruchomości we wszystkich operatach szacunkowych zostały one w ocenie Komisji wykonane w niepełnym zakresie. Nieruchomości położone w miejscowościach K. i W. są do siebie podobne pod względem rodzaju, powierzchni gruntów, rodzaju i wielkości zabudowań, a ponadto znajdują się w tej samej gminie, w tym samym powiecie i województwie. Skarżący przyjął powiat s. jako rynek porównywalny do rynku szacowanych nieruchomości. W operacie wymienionym w pkt VI 3b ograniczył okres badania rynku do 1 roku i uznał, że na tym rynku nie było transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Według wyjaśnień skarżącego przyjęto taki okres badania cen ze względu na dużą dynamikę rynku i dla wyeliminowania zmian cen spowodowanych upływem czasu. Te wyjaśnienia nie przekonały Komisji, gdyż w przypadku małej liczby transakcji, rzeczoznawca majątkowy może wydłużyć okres badania rynku. W przypadku braku transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku wybranego powiatu rzeczoznawca powinien był przeanalizować rynek innego powiatu. Zdaniem Komisji, niewykonanie przez skarżącego pełnej analizy rynku nieruchomości skutkowało przyjęciem nieuprawnionego wniosku, że brak jest nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej i w konsekwencji zastosowanie podejścia kosztowego. W operacie szacunkowym dla tej samej miejscowości (K.), wykonanym 14 miesięcy wcześniej, skarżący wykorzystał w procedurze szacowania nieruchomości podobne z terenu powiatu s. Skarżący nie określił wielkości zmian cen wynikających z upływu czasu (trendu czasowego), ograniczając się jedynie do stwierdzeń: "poziom cen ulegał dynamicznym zmianom" lub "trend wzrostu cen ma łagodniejszy przebieg". Opisane wyżej działania rzeczoznawcy dotyczące analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w ocenie Komisji świadczyły o małej staranności przy wykonywaniu tych czynności. Zdaniem Komisji częściowo zostały wykonane przez skarżącego czynności polegające na przedstawieniu obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku końcowego wyceny wraz z uzasadnieniem. Konsekwencją nieokreślenia wielkości trendu czasowego było nieuwzględnienie go w obliczeniach. Wyjaśnienia skarżącego, według którego do próby reprezentatywnej dla nieruchomości rolnych niezabudowanych w operatach wymienionych w pkt VI 3b i VI 3d przyjęte zostały nieruchomości z okresu bezpośrednio poprzedzającego wycenę, nie znalazły potwierdzenia w faktach. Przesłana przez skarżącego próbka reprezentatywna zawiera transakcje zawarte od października 2006 r. do kwietnia 2007 r. (wycena sporządzona została [...] stycznia 2008 r.). Konsekwencją ograniczonej analizy rynku było przyjęcie podejścia kosztowego w operacie wymienionym w pkt VI 3b. W świetle porównania wyników wyceny w operatach wymienionych w pkt VI 3a i VI 3b dotyczących miejscowości K. oszacowana wartość niezabudowanej części nieruchomości wzrosła o 41% (538.162/365.024), a wartość części zabudowanej (siedliska) wzrosła prawie 13-krotnie (1.598.459/125.358). Z porównania wyników wyceny w operatach wymienionych w pkt VI 3c i VI 3d dotyczących miejscowości W. wynika, że oszacowana wartość nie zabudowanej części nieruchomości wzrosła o 38% (449.581/326450), wartość części zabudowanej (siedliska) wzrosła o 87% (203.300/108.558), a lasu o 51% (213.558/153.172) k 233 akt administracyjnych . W ocenie Komisji bardzo duży wzrost oszacowanych wartości zabudowanych części nieruchomości i lasu w okresie 14 miesięcy nie znalazł potwierdzenia w podanych przez skarżącego danych rynkowych. Ponadto skarżący nie uzasadnił w operatach szacunkowych wyników końcowych wycen. W ocenie Komisji, biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności, skarżący naruszył przepisy § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt. 5, pkt. 7 i pkt. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Postępowanie skarżącego w tym zakresie stanowi także naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 175 ust. 1 g.n. poprzez nie zachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania. Przechodząc do wątpliwości, dotyczących spełnienia wymogów wskazanych w art. 7, art. 10 i art. 11 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w ocenie Komisji przepis art. 7 tej ustawy nie dotyczy czynności rzeczoznawcy majątkowego. Natomiast w ocenie Komisji doszło do naruszenia przez skarżącego art. 10 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, według redakcji obowiązującej od dnia 11 listopada 2006 r. W myśl tego przepisu, w przypadku operatów szacunkowych nie stosuje się przepisów art. 156 ust. 3 i 4 g.n. Oznacza to, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia i nie dokonuje się potwierdzenia jego aktualności. Skarżący nie zastosował się do tego przepisu i wykonał operaty szacunkowe wymienione w pkt VI 3b i VI 3d. Wyjaśnienia skarżącego, że wcześniej wykonane operaty nie znalazły się w obiegu prawnym nie potwierdziły się, ponieważ pozostawały one w dyspozycji wnioskodawcy, który przesłał je do Ministra. W ocenie Komisji skarżący nie wykonał wyceny sadu, w operatach wymienionych w pkt VI 2c i VI 2d (miejscowość W.), zgodnie z wymaganiami art. 11 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi to również naruszenie art. 175 ust. 1 g.n. poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania. Natomiast, zdaniem Komisji, z powodu braku spełnienia dyspozycji art. 175 ust. 6 g.n. naruszenie Standardu KSWS 1.1 nie może być podstawą orzekania kar z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Uzasadniając karę dyscyplinarną, jaką jest zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy (art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - dalej g.n.), Komisja wzięła pod uwagę w szczególności: 1. rażące naruszenie przez skarżącego § 55 ust. 2 i 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co spowodowało 13-krotny wzrost oszacowanej wartości zabudowanej części nieruchomości położonej w miejscowości K. w okresie 14 miesięcy i 87% wzrost wartości niezabudowanej części nieruchomości położonej w miejscowości W. w okresie 14 miesięcy, zaś takiego wzrostu cen nie zanotowano na rynku nieruchomości rolnych w wymienionym okresie. Jak podkreślono, wykonanie dwóch operatów szacunkowych tej samej nieruchomości w odstępie niewiele przekraczającym jeden rok, z tak znaczną różnicą określonej wartości, szczególnie rażącą w przypadku nieruchomości położonej w miejscowości K., gm. G. ([...] listopada 2006 r. - 313.825 zł, i [...] stycznia 2008 r. – 1.367.437 zł), podważa wiarygodność rzeczoznawcy, zarówno w stosunku do pierwszego, jak i drugiego operatu szacunkowego; 2. rażące naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niepoparte dowodami: przyjęcie wieku drzewostanu w miejscowości W., nieuprawnione przyjęcie powierzchni budynków położonych w miejscowości K., brak wykonania wyceny sadu w miejscowości W. oraz ponowne wykonanie wyceny miejscowości K. i W. w dniu [...] stycznia 2008 r. pomimo, że poprzednie wyceny, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, były nadal aktualne; 3. naruszenie przez skarżącego art. 175 ust. 1. g.n. Na podstawie ww. wyników postępowania wyjaśniającego przedstawionego przez Komisję, Minister Infrastruktury orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na fakt, iż jego zdaniem orzeczona kara nie była współmierna do ewentualnych uchybień. Wskazał, że w toku postępowania nie zostało wykazane rażące naruszenie przez niego przepisów prawa. Ponadto zarzucił, że w toku postępowania nie uwzględniono składanych przez niego wyjaśnień i dowodów. W związku z powyższym Minister zwrócił się do Komisji o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W związku z ustaleniami zawartymi w protokole końcowym z postępowania wyjaśniającego, Komisja podjęła jednogłośnie wniosek o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jest kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Minister rozstrzygając ponownie sprawę utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Podstawę decyzji stanowił przepis art. 195a w zw. z art. 178 ust. 2 pkt 3 g.n. Organ po zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy, uznał za udowodnione (bezsporne) ustalenia Komisji o niewypełnieniu przez skarżącego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 g.n. Zaakceptował dokonaną przez Komisję ocenę czynności zawodowych wykonanych przez skarżącego, zawartą w ww. protokole końcowym. Uwzględniając winę skarżącego podzielił stanowisko Komisji, iż najwłaściwszą karą dyscyplinarną jest zawieszenie uprawnień zawodowych skarżącego na okres 3 miesięcy. Skarżący nie zgadzając się z orzeczoną karą, złożył od niej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie: 1. art. 195a w zw. z art. 178 ust. 1 i 2 g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu związku jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu faktami, a rekonstruowaną z tych przepisów normą prawną i orzeczenie o jego odpowiedzialności dyscyplinarnej w sytuacji, gdy przy sporządzaniu operatów szacunkowych postępował on zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ust. 1 g.n.; 2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, albowiem ustalone w postępowaniu fakty wskazują, że skarżący przy sporządzaniu operatów szacunkowych postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ust. 1 g.n.; 3. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pozostawienia poza rozważaniami organu argumentów podnoszonych przez skarżącego, a w konsekwencji arbitralne przyjęcie, iż dopuścił się on uchybienia zasad wykonywania rzeczoznawstwa majątkowego w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał, wraz z wyjaśnieniami złożonymi na posiedzeniach Komisji, upoważnia do wniosku o wykonywaniu czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości; 4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli; 5. art. 11 k.p.a. poprzez brak podjęcia próby przekonania skarżącego do słuszności stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu, a w szczególności poprzestaniu na lakonicznym wskazaniu, iż ocena czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, zawarta w protokole końcowym Komisji oraz wniosek tej Komisji, co do wymiaru kary dyscyplinarnej i jego uzasadnienia, upoważnia do stwierdzenia, że najwłaściwszą karą dyscyplinarną, jak powinna być orzeczona wobec skarżącego, przy uwzględnieniu winy rzeczoznawcy majątkowego stwierdzonej w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, jest kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, określona w art. 178 ust. 2 pkt 3 g.n.; 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 7. art. 178 ust. 2 g.n. poprzez nieuwzględnienie dyrektywy współmierności kary dyscyplinarnej do czynu ustalonego przez organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i utrzymanie w mocy orzeczonej kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie kary łagodniejszej. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazywał, że zarówno wiek drzewostanu, jak też kalkulacje powierzchni budynków zostały sporządzone w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia byłych właścicieli, zaś przyjęte powierzchnie są przeciętnymi powierzchniami dla tego rodzaju budynków. Wskazał, że wbrew stawianym mu zarzutom nieruchomość położona w K. i nieruchomość położona w W. nie są nieruchomościami podobnymi. Zdaniem skarżącego analiza rynku została sporządzona w sposób prawidłowy bowiem obejmowała także obszar innych powiatów województwa p., okres badania rynku obejmował kilka lat, zaś okres jednego roku dotyczy wyłącznie dat zawarcia transakcji nieruchomości przyjętej do porównań. Skarżący podniósł, że zarzut naruszenia przez niego art. 10 ust. 2 ustawy stawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezasadny bowiem wobec wystosowanego przez Wojewodę [...] wezwania skarżący pozostawał w przekonaniu, że sporządzone wcześnie operaty szacunkowe nie weszły do obiegu prawnego. Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji z [...] lutego 2009 r. w całości. Jak wynika z akt sprawy (k. 42) odpowiedź na skargę Ministra została zarządzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2010 r. pozostawiona bez rozpoznania, bowiem nie uzupełniono jej braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 895/10) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska - odwołując się do art. 195a ust. 1 g.n., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) stwierdził, że przepis ten nie określa w jednoznaczny sposób znaczenia ustaleń dokonanych przez Komisję dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra. W ocenie Sądu analiza uzasadnień decyzji wydanych w sprawie nie pozwala na odczytanie wyraźnego stanowiska Ministra. Zdaniem Sądu nieuprawnione byłoby uznanie, iż Minister był związany ustaleniami przedstawionymi przez Komisję, a jemu pozostało co najwyżej ustalenie właściwej kary dyscyplinarnej. Skład orzekający wskazał, że pomimo pominięcia w art. 178 ust. 2 g.n. okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy wyborze kary dyscyplinarnej, to nakłada on na Ministra obowiązek szczegółowego uzasadnienia przesłanek zastosowania kary dyscyplinarnej, a więc zarówno podstaw wyboru rodzaju kary, jak też ewentualnie okresu jej obowiązywania. Podsumowując Sąd wskazał, iż właściwa wykładnia art. 195a ust. 1 g.n. powinna prowadzić do następujących wniosków: 1. ustalenia poczynione przez Komisję w ramach postępowania wyjaśniającego stanowią jedynie materiał dowodowy, podlegający ocenie przez Ministra w oparciu o ogólną regułę określoną w art. 80 k.p.a., co oznacza, iż przedstawiony przez Komisję wynik postępowania wyjaśniającego nie jest dla Ministra w jakikolwiek sposób wiążący; 2. Komisja jest uprawniona wyłącznie do przedstawienia wyników postępowania wyjaśniającego, co oznacza, iż poza kompetencją tej Komisji pozostaje formułowanie wniosków i opinii, co do zasadności nałożenia kary dyscyplinarnej lub wyboru jej rodzaju. Powyższe dla WSA oznaczało, iż Minister wydając decyzje obowiązany był przedstawić własne, szczegółowe stanowisko w sprawie, a nie stanowisko Komisji, co do faktu naruszenia przez skarżącego obowiązujących przepisów i podstaw nałożenia kary dyscyplinarnej. Minister w istocie ograniczył się do przedstawienia ustaleń Komisji, a własne stanowisko zawarł jedynie w końcowych częściach obu decyzji. Dlatego też Sąd zarzucił, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie odpowiadają warunkom ujętym w art. 107 § 3 k.p.a. Minister złożył od wyroku WSA skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) uwzględnił i wyrokiem z 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1637/11) uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. Zdaniem Sądu kasacyjnego lakoniczne i nietrafne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zmierzające do zupełnego zmarginalizowania znaczenia ustaleń Komisji dla potrzeb wydania przez Ministra decyzji w trybie art. 195a g.n. nie zasługuje na aprobatę. Na akceptację nie zasługuje także odmowa skontrolowania przez WSA zaskarżonej decyzji z powołaniem się na poglądy zaprezentowane w zaskarżonym wyroku przez ten Sąd. NSA podał, że Komisja - czego jego zdaniem nie zauważył WSA, posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a g.n., na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 g.n. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego jest ustawowym zadaniem Komisji, a nie Ministra. Dlatego NSA nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, że Minister miał obowiązek przedstawienia własnego, szczegółowego stanowiska, a nie stanowiska Komisji, co do faktu naruszenia przez skarżącego obowiązujących przepisów i podstaw nałożenia określonej kary dyscyplinarnej. NSA wskazał, że oczywiście Minister powinien odnieść się do ustaleń poczynionych przez Komisję i ocenić je - co zresztą w sprawie miało miejsce, wbrew temu co zarzucił organowi WSA. NSA nie zaakceptował również stanowiska WSA, jakoby Komisja nie była uprawniona do zawnioskowania Ministrowi rodzaju sankcji z tytułu naruszenia prawa przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd kasacyjny odwołał się do przepisu § 13 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości i wskazał, że złożenie przez Komisję wniosku o zastosowanie jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa odpowiednio w art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 188 ust. 2 g.n., albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jest obligatoryjnym składnikiem protokołu końcowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną decyzji był m.in. przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r. , Nr poz.). W myśl tego przepisu rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Podstawą faktyczną zaskarżonych decyzji było znaczne zawyżenie wyceny nieruchomości w stosunku do wyceny sporządzonej w 2006 r. Skarżącemu zarzucono rażące naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które to przepisy regulują zasady dokonywania wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Zarzucono także rażące naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art.10 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu w przypadku operatów szacunkowych, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 156 ust. 3 i 4 oraz art. 158 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (według redakcji obowiązującej od dnia 11 listopada 2006 r.). Oznacza to, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia i nie dokonuje się potwierdzenia jego aktualności. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wartość rynkową nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa się na podstawie nieruchomości podobnych, położonych na obszarze porównywalnych rynków lokalnych funkcjonujących obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej. Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się przeciętne ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, zbywane w miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców, porównywalnym stopniu urbanizacji i charakterze administracyjnym do miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona, położonej na obszarze województwa lub miasta wydzielonego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem współczynników określających różnice w poziomie rozwoju gospodarczego tych województw lub miast w okresie przed 1939 r., z zastrzeżeniem ust. 4. Bezsporna w sprawie była okoliczność, że w opinii sporządzonej przez skarżącego nastąpił 13-krotny wzrost oszacowanej wartości zabudowanej części nieruchomości położonej w miejscowości K. w okresie 14 miesięcy i 87% wzrost wartości niezabudowanej części nieruchomości położonej w miejscowości W. w okresie 14 miesięcy. Zdaniem organu takiego wzrostu cen nie zanotowano na rynku nieruchomości rolnych w wymienionym okresie. Minister Infrastruktury uznał, podzielając stanowisko Komisji, że przyczyną tak znacznego zawyżenia wyceny było nieuzasadnione przyjęcie przez skarżącego podejścia kosztowego w operacie szacunkowym, co było konsekwencją ograniczonej analizy rynku. Jak wskazano niewykonanie przez skarżącego pełnej analizy rynku nieruchomości skutkowało przyjęciem nieuprawnionego wniosku, że brak jest nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej i w konsekwencji zastosowanie podejścia kosztowego. W operacie szacunkowym dla tej samej miejscowości (K.), wykonanym 14 miesięcy wcześniej, skarżący wykorzystał w procedurze szacowania nieruchomości podobne z terenu powiatu s. Skarżący nie określił wielkości zmian cen wynikających z upływu czasu (trendu czasowego), ograniczając się jedynie do stwierdzeń: "poziom cen ulegał dynamicznym zmianom" lub "trend wzrostu cen ma łagodniejszy przebieg". Opisane wyżej działania rzeczoznawcy dotyczące analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w ocenie Komisji podzielonego przez Ministra świadczyły o małej staranności przy wykonywaniu tych czynności. W ocenie Sądu stanowisko Ministra Infrastruktury należy uznać za zasadne. W myśl art. 152 ust. 1 .g.n. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich, zaś Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.( art. 154 ust. 1 g.n.) Zgodnie z art. 153 ust. 2 g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast podejście kosztowe, które zastosował skarżący w drugim operacie z 2008 r. polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Podkreślić należy, że to, iż wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny. Wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ( por. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. , sygn. akt I OSK 852/07, Lex 496165). W rozpoznawanej sprawie skarżący w żaden sposób nie uzasadnił konieczności zmiany metody szacowania z podejścia porównawczego na podejście kosztowe. Zupełnie niezrozumiałe jest także stwierdzenie zawarte w skardze w pkt 1) lit.a) ppkt 5, iż; cyt. "zmiana cen nieruchomości niezabudowanych, gruntów rolnych , ze względu na upływ czasu (trend czasowy) nie został określony, ponieważ ceny nieruchomości niezabudowanych przyjętych do porównań nie były korygowane ze względu na upływ czasu, co wynikało z przebiegu trendu zmiany cen w okresie monitorowania i przyjęcie do porównań cen transakcyjnych nieruchomości z okresu, w którym trend zmiany cen nie wykazywały znaczących zmian ze względu na upływ czasu:" Należy także wskazać, że w myśl art. 11 ust. 2 pkt 6) ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej za porównywalne województwa i miasta wydzielone uznaje się w stosunku do woj. w. – województwo p. i województwo m. Z kolei art. 11 ust. 1 ustawy o rekompensacie wprowadza zasadę, iż przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się przeciętne ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, zbywane w miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców, porównywalnym stopniu urbanizacji i charakterze administracyjnym do miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona, położonej na obszarze województwa lub miasta wydzielonego. Dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych przy określaniu wartości budowli, budynków lub części tych budynków określa się ich wartość odtworzeniową (art. 11 ust. 4 ustawy o rekompensacie). Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z [...] lutego 2008 r. odpowiadając na wystąpienie [...] Urzędu Wojewódzkiego skierowane do niego w związku z tak znaczną różnicą cen nieruchomości pomiędzy operatami z 2006 r. i 2008 r. wyjaśnił, iż zmiana podejścia i szacowania przedmiotowych nieruchomości wynikała z braku odpowiednich transakcji na terenie powiatu sokólskiego w województwie podlaskim (k.3-4 akt administracyjnych). W ocenie Sądu potwierdza to argumenty organu, że skarżący nie dokonał właściwej całościowej analizy rynku z uwzględnieniem art.11 ust. 2 pkt 6) ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ograniczając tę analizę jedynie do powiatu s. w woj. p. z pominięciem innego obszaru określonego w art. 11 ust. 2 pkt 6) ustawy o rekompensacie (województwo p. i m.). W tym stanie rzeczy nie można uznać za zasadne zarzutów skarżącego zawartych w pkt 1 skargi, iż dokonana przez niego analiza rynku skutkująca zmianą metody szacowania z porównawczej na kosztową była dopuszczalna. Po drugie organ wskazał, że w zakwestionowanym operacie skarżący niezasadnie ograniczył okres badania rynku do jednego roku. Podzielając to stanowisko organu Sąd zauważa, iż gdy nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości, może uwzględniając dłuższy okres wziąć pod uwagę - jako materiał porównawczy - transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 225/08). W ocenie Sądu i wbrew zarzutom skarżącego organ prawidłowo uznał, iż wykonanie dwóch operatów szacunkowych tej samej nieruchomości w odstępie niewiele przekraczającym jeden rok, z tak znaczną różnicą określonej wartości, szczególnie rażącą w przypadku nieruchomości położonej w miejscowości K., gm. G. ([...] listopada 2006 r. - 313.825 zł, i [...] stycznia 2008 r. – 1.367.437 zł) narusza standardy zawodowe. Powyższe uwagi należy odnieść także do zastosowanego w operacie z 2008 r. nieuzasadnionego przyjęcia wieku drzewostanu w miejscowości W., nieuprawnione przyjęcia powierzchni budynków położonych w miejscowości K., braku wykonania wyceny sadu w miejscowości W. Zdaniem Sądu prawidłowe ustalenia organu w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego, zaś zarzuty skargi w tym zakresie są jedynie polemikę z argumentami organu stanowiąc przyjętą linię obrony. Ustosunkowując się do stanowiska zawartego w skardze, że sporządzony wcześniej operat szacunkowy nie wszedł do obrotu prawnego należy uznać ten zarzut za bezzasadny. Jak wskazano w decyzji z [...] lutego 2010 r. przedmiotowy operat z 2006 r. pozostawał w dyspozycji [...] Urzędu Wojewódzkiego i został przesłany do Ministerstwa Infrastruktury. Ponadto należy podzielić stanowisko organu, że sporządzając nowy operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy winien mieć na uwadze art. 10 ust. 2 ustawy o rekompensacie, zgodnie z którym sporządzone operaty szacunkowe zachowują swoją ważność ponad 12 miesięcy bowiem nie stosuje się do nich art. 156 ust. 3 i 4 g.n. oraz art. 158 g.n. W tej sytuacji słuszne było stanowisko organu, że poprzednie wyceny, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, były nadal aktualne. W tych warunkach Sąd uznał, że zarzuty skargi oparte na naruszeniu art. 195a g.n. nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Nie można podzielić także pozostałych zarzutów skargi zawartych w pkt 2 – 6 skargi. Zarzuty te dotyczą naruszenia przepisów procedury i są konsekwencją podstawowego zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym była mowa wyżej. W ocenie Sądu całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz stosowania kar dyscyplinarnych z tego tytułu, a organ uzasadnił swoją decyzję wynikiem tego postępowania. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i naruszenia art. 107 k.p.a. przez brak należytego ustosunkowania się do podnoszonych zarzutów. Zdaniem Sądu strona nie przedstawiła okoliczności innych niż badane, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania wyjaśniającego. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd nie dopatrzył się także uchybień procesowych opisanych w skardze, które mogłyby stanowić powód uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy przypomnieć, że cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do konkretnego zawodu, w tym przypadku obowiązkom wynikającym z art. 175 ust. 1 g.n. tj świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Art. 178 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma za zadanie wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 g.n.(por. wyrok NSA z 17 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1435/04). W orzecznictwie przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.( por. wyrok WSA z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 873/07, wyrok WSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1355/11). Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 u.g.n. m.in., że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał je za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Odnoszą się one tak do podmiotu sporządzającego wycenę, jak i przedmiotu wyceny. Zalecenie stosowania standardów dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. , sygn. akt I OSK 956/05). W tej sytuacji Sąd uznał, że pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi zastrzeżeń. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi odnośnie orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres 3 miesięcy Sąd uznał wymierzona skarżącemu kara nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ w decyzji szczegółowo wyjaśnił jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę w tym zakresie, akcentując rażące naruszenie przepisów zarówno rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ustawy o gospodarce nieruchomościami a także ustawy o rekompensacie. Wbrew argumentom skarżącego kara ta jest współmierna do zaistniałych przewinień, jakich rzeczoznawca dopuścił się wykonując swój zawód jako zawód zaufania publicznego. Kara ta, jak słusznie wskazał organ, będzie również miała działanie prewencyjne tak aby nie doszło w przyszłości do podobnych uchybień. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza także unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres 3 miesięcy. Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.