VI SA/Wa 353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę P. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F. – zwany dalej skarżącym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] stwierdzającej wadę partii 570 kg produktu o nazwie [...], oznaczenie partii: 25, z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego, zaniżoną zawartość tłuszczu, zawyżoną zawartość suchej masy beztłuszczowej, zawyżoną zawartość wody oraz ustalającej stopień wad produktu na 100 %. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm., dalej też jako Kpa.) oraz art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Skarżący wniósł do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] stwierdzającej wadę partii 570 kg produktu o nazwie [...], oznaczenie partii: 25, z uwagi na zaniżoną zawartość tłuszczu oraz ustalającej stopień wad produktu na 100 %. We wniosku skarżący podał, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żądał, wydana została przez organ nieuprawniony, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto podkreślił, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była ocena, czy dołożył on należytej staranności wymaganej w stosunkach sprzedaż. Zauważył przy tym, że dołożenie należytej staranności w stosunkach handlowych nie stanowi przesłanki zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, którą organ I instancji wskazała w treści decyzji jako podstawę rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych decyzją z dnia z dnia [...] września 2011 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ zaznaczył, iż podstawą prawną kwestionowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych był art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Stosownie do treści tego przepisu w brzmieniu, które obowiązywało w dacie wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS, organ nadzoru, stwierdzając w wyniku przeprowadzonej kontroli wady lub uszkodzenia, o których mowa w art. 11 ust. 1 oraz jednoczesny brak odpowiedniej obniżki ceny, określa ich rodzaj i stopień w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, iż tak też uczynił [...] Wojewódzki Inspektor JHARS wydając przedmiotową decyzję, stwierdzającą wadliwość skontrolowanego towaru. Organ, przywołują treść art. 156 § 1 Kpa. wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, w szczególności brak przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., ponieważ decyzja zawiera prawidłową podstawę prawną i jej wydanie nie spowodowało rażącego naruszenia prawa. Dodał, że decyzja została wydana stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy o cenach po stwierdzeniu, w wyniku przeprowadzonej w dniach 11 – 12 grudnia 2007 r. kontroli w F., wad produktu, a w swojej treści zawiera niezbędne elementy, w tym między innymi wskazanie rodzaju wad skontrolowanego produktu. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora JHARS z dnia [...] września 2011 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie: a/ art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, b/ art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa, c/ art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno – spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, d/ § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno – spożywczych, poprzez brak pobrania i zabezpieczenia tzw. wtórnika próbki, a poprzez powyższe również uniemożliwienie stronie skutecznej obrony swoich praw, e/ naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 8 Kpa. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Organ w wydanej decyzji stwierdził, iż nie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych albowiem, jak wynika z protokołu z pobrania próbek, przygotowane zostały dwie próbki: 1 szt. próbki do badań laboratoryjnych i 1 szt. próbki do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej. Ponadto przedsiębiorca otrzymał sprawozdanie z badań laboratoryjnych i nie kwestionował ich wyników na etapie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w związku z naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, organ zaznaczył, że zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS z dnia [...] grudnia 2007 r., została wydana po kontroli w F.i adresatem decyzji był również producent. Jako podstawa prawna ww. decyzji został wskazany art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W ocenie Głównego Inspektora JHARS przedmiotowe decyzja zawiera prawidłową podstawę prawną, a przez jej wydanie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta została wydana po stwierdzeniu wad produktu i przeprowadzeniu kontroli u producenta, tak jak stanowił art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że zostały naruszone przepisy dotyczące właściwości przez organ administracji. Zdaniem Głównego Inspektora JHARS, nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu kontroli w podmiocie będącym detalistą, podczas gdy organy IJHARS nie sprawują nadzoru nad jakością handlową w handlu detalicznym. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, nadzór nad jakością handlową artykułów rolno – spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. W niniejszej sprawie przeprowadzone były dwie. Przedmiotem tych kontroli była jakość wyrobów produkowanych przez F. Organ podkreślił, że próbki przedmiotowego artykułu pobrane były w magazynie wyrobów. Przytaczając definicję "handlu detalicznego", o której mowa w art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne) organ stwierdził, iż poza zakresem tej definicji znajdują się magazyny w supermarketach. W konsekwencji organ uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w stosunku do zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia: - art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i w konsekwencji brak stwierdzenia przez organ II instancji nieważności decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, - art. 3 ust. 7 Rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż poza zakresem definicji handlu zagranicznego znajdują się magazyny w supermarketach, - art. 156 § 1 pkt. 4 Kpa., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania decyzji wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), w wypadku gdy jeden z nich – P. Sp. z o.o. nie może być jej adresatem, jako podmiot nie podlegający kognicji ani kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w B., nie ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, - art. 11 ust. 4 oraz art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w pkt I - IV powyżej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką jego zastosowania jest ocena dołożenia należytej staranności w stosunkach handlowych. W uzasadnieniu skargi podniósł między innymi, iż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości, nadzór nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. Ze sprawozdań z badań wynika natomiast, że kontrola w przedmiocie pogorszenia jakości została przeprowadzone u detalisty, tj. P. Sp. z o. o. Na tej podstawie wszczęto postępowanie, a następnie WIJHARS przeprowadził dodatkową kontrolę doraźną w siedzibie strony skarżącej. Tym samym, zdaniem skarżącego, podstawą wydania kwestionowanej decyzji była kontrola przeprowadzona u detalisty, bowiem dodatkowa kontrola przeprowadzona u producenta miała jedynie charakter uzupełniający. W związku z powyższym WIJHARS w B. nie był organem właściwym dla prowadzenia postępowania wobec producenta, skoro przedmiotem kontroli była działalność sprzedawcy detalicznego. Skarżący podkreślił, iż WIJHARS wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym podczas kontroli u detalisty, uniemożliwiając mu złożenie we wniosku o przeprowadzenie dowodów z badań próbki kontrolnej oraz zeznań świadków na okoliczność właściwej jakości handlowej kwestionowanego produktu. W konsekwencji skarżący został pozbawiony prawa do obrony. Skarżący stwierdził również, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności żądał, została wydane przez organ nieuprawniony. Tym samym została spełniona przesłanka skutkująca stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Nadto decyzja ta została skierowana do dwóch adresatów: detalisty oraz skarżącego jako producenta. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem GIJHARS, iż definicja handlu detalicznego obejmuje jedynie centra dystrybucji w supermarketach (sale sprzedaży), natomiast poza zakresem definicji handlu znajdują się magazyny w supermarketach. Tak wyciągnięty przez GIJHARS wniosek jest, zdaniem skarżącego, niezasadny albowiem dokonana w ten sposób wykładnia art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołując Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności sprowadza się do przyjęcia możliwości przeniesienia i ulokowania wszystkich produktów, które mają być poddane kontroli przez Inspekcję Handlową do magazynu detalisty, po to tylko by organ nie mógł przeprowadzić w tym magazynie kontroli. Zdaniem skarżącego art. 17 ust. 3 ustawy o jakości wyłącza z zakresu kompetencji WIJHARS nadzór na jakością handlową artykułów rolno – spożywczych w obrocie detalicznym, który to nadzór sprawuje Inspekcja Handlowa. W konsekwencji tylko i wyłącznie Inspekcja Handlowa mogła prowadzić kontrolę w P. Sp. z o.o., tylko i wyłącznie Inspekcja Handlowa mogła prowadzić ewentualne postępowania administracyjne wobec detalisty i wydać decyzję administracyjną. WIJHARS nie miał więc prawa wchodzić w kompetencje Inspekcji Handlowej, prowadzić postępowania wobec tej spółki oraz wydawać decyzji w sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej też jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawy pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] września 2011 r. nie naruszają prawa. W działaniu organów wydających decyzję Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz przytoczona odpowiednia argumentacja. W sprawie podlegającej kontroli Sądu, w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Głównego Inspektora JHARS kontrolowana była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdzająca wadę partii produktu, wydana na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Główny Inspektor JHARS w sprawie tej odmówił stwierdzenia nieważności podanej decyzji. Skarżący, w stosunku do decyzji organu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie powołanego przepisu w sytuacji, w której wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki. Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z treści skargi wynika, iż zdaniem skarżącego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w związku z brakiem uprawnień ww. organu do sprawowania nadzoru nad jakością artykułów rolno - spożywczych w handlu detalicznym. Skarżący wywiódł, iż nadzór ten sprawuje Inspekcja Handlowa, zatem inspektorzy IHJARS nie posiadali uprawnień do przeprowadzenia kontroli w markecie, skutkiem czego również poczynione w toku kontroli ustalenia nie mogły stanowić podstawy dla podjętego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu podzielić należy jednakże stanowisko Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], nie jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., III SA 5540/98, M. Pod. 2000, nr 7, s. 40). Tymczasem art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach (obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żądał skarżący) przewiduje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o organie nadzoru - rozumie się przez to organ Inspekcji Handlowej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcji Farmaceutycznej, Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei w myśl art. 46a pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (również obowiązującym w dniu wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych), ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, należy przez to rozumieć Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych. Zasadnie więc organ ocenił w zaskarżonej decyzji, że nie doszło w sprawie do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa., skoro funkcjonowały wówczas przepisy prawa, z których wynikało, że sprawa określenia rodzaju i stopnia wady towaru podlegała właściwości organu administracji publicznej, jakim był [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych. Reasumując, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. wydana została na podstawie istniejącej w chwili podjętego rozstrzygnięcia normy prawa materialnego. Nie można jednocześnie utożsamiać, do czego dąży skarżący, wydania decyzji bez podstawy prawnej z ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów dotyczących kwestii proceduralnej, bo taki charakter ma ocena prawidłowości bądź jej braku, działań podjętych celem zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który organ wydaje rozstrzygnięcie. Skarżący stara się wywieść, iż wydanie decyzji w części w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli dokonanej w magazynie marketu, do której organ, zdaniem skarżącego nie był uprawniony, skutkuje nieważnością podjętej na podstawie tak zebranego materiału dowodowego decyzji. Za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji przemawia, zdaniem skarżącego, również ograniczenie przysługującego mu prawa do ponownego żądania zbadania pobranej próbki towaru, ze względu na pozostawienie jej w jednostce kontrolowanej (czyli markecie). Zaznaczenia jednak wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji. Stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze Kpa. zasady stabilności decyzji ostatecznych, a zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Postępowanie wprowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do nowych ustaleń (weryfikacji dotychczasowych) w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Takiej weryfikacji np. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego służy postępowanie odwoławcze, które miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie tryb stwierdzenia nieważności. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 Kpa. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Naruszenie prawa, o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt II FSK 27/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji w przeciwieństwie do odwołania nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego, jego oceną (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I FSK 104/06 LEX). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych poprzedziło przeprowadzenie kontroli w magazynie P. Sp. z o.o., a następnie w przedsiębiorstwie skarżącego. Fakt ten znajduje przy tym odzwierciedlenie wprost w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, gdzie wskazuje się na zaniedbania leżące po stronie skarżącego jako producenta zogniskowane w zakładzie produkcyjnym. Zatem poruszona w skardze kwestia braku upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w magazynie marketu odnosi się do kwestii prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i w tym świetle musi być oceniana. Dlatego też jeszcze raz wskazać należy, iż wady nieważności ustanowione w przepisie art. 156 § 1 Kpa. nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (tak: J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, C.H.Beck, wyd.8, s.720]. Przechodząc do zarzutów skarżącego w tym zakresie zauważyć należy, że w ogóle nie podlega jakiejkolwiek wątpliwości właściwość organu do przeprowadzenia kontroli w samym przedsiębiorstwie skarżącego. Z kolei kompetencje do badania dokonanego w magazynie marketu organ wywiódł z brzmienia art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawu żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Uznał, iż z zawartej w cyt. przepisie definicji handlu detalicznego wynika, że w przypadku supermarketów obejmuje ona jedynie centra dystrybucji. Mógł zatem dokonać kontroli towarów rolno – spożywczych znajdujących się w magazynie supermarketu. Skarżący stoi na odmiennym stanowisku. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być przy tym oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później uznana została ona za nieprawidłową. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, z dnia 2 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 217/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż rozbieżność odnośnie interpretacji przepisu art. art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawu żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych pomiędzy skarżącym a organem, nie może w żaden sposób stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zarówno ta kwestia, jak i zagadnienie zabezpieczenia skarżącemu uprawnień do żądania ponownego przebadania próbek towaru, mogły być podnoszone przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego. Zauważyć nadto należy, że skarżący w toku każdego z pierwotnych postępowań przed [...] Wojewódzkim IJHARS udzielał organowi wyjaśnień i przedstawiał swe wnioski, jednakże w ogóle nie wypowiadał się w powyższej kwestii. Z kolei przedmiotowe postępowanie objęte skargą toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji i nie mogło być postępowaniem o charakterze merytorycznym, do czego zasadniczo sprowadzały się podnoszone przez skarżącego zarzuty. W konsekwencji Sąd rozpoznając sprawę skarżącego nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego ani prawa materialnego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.