VI SA/Wa 526/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę A. S.A. z siedzibą w P., pismem z dnia [...] marca 2007 r., wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. J. w rejonie ul. O. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. [...] m2. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu. W piśmie tym organ poinformował skarżącą, iż stosownie do art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzieć się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składały się: "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów (dalej IBDM), wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. S.A (dalej BPRW S.A.), pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r., pismo Wydziału Ruchu Drogowego Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 roku w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej i w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero". Kolejne działanie wskazane w programie GAMBIT 2005 - priorytecie 4.2, na które powołał się organ w uzasadnieniu, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Program GAMBIT 2005 to: "Bezpieczna droga to droga czytelna, zrozumiała, pozwalająca na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, redukująca możliwości popełniania błędów przez użytkowników." W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r., w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, że w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy Al. J., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu udzielenie dalszego zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy była niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana była w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2610, natomiast w szczycie popołudniowym 2680, a proponowany limit dopuszczalnej, sugerowanej przez Komendę Policji, prędkości to 80 km/h. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż w trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 80 km/h, będzie potrzebował do całkowitego zatrzymania od 66,1 m do 95,0 m. Podkreślał również, iż reklama była usytuowana w miejscu, gdzie limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa'' na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Nadto organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 5,0 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa reklama umieszczona była na trawniku, a lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Mając to wszystko na uwadze organ administracji stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 wyżej wskazanej ustawy przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, 2. art. 7, 77, 81 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, skarżąca podniosła, iż do dnia [...] grudnia 2000 r. do dnia [...] listopada 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod ww. nośnik reklamowy, dlatego też w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 ww. ustawy, a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 zaznaczono, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną. Według spółki, nienależycie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, ponieważ w aktach sprawy znajduje się opinia L. K. oraz badania BPRW S.A., na które powoływał się organ, a z którymi spółka nie mogła się zapoznać przed wydaniem decyzji. Opinia L. K. była ogólnikowa, nie dotyczy konkretnej lokalizacji i była rutynowo załączona do akt w podobnych sprawach. Przed wydaniem opinii nie przeprowadzono żadnych badań dotyczących wpływu reklam na bezpieczeństwo na drodze, nie podano też miejsca publikacji źródeł, na które powołuje się sporządzający opinię, co prowadzi do wniosku, że opinia ta, jako oparta na danych nieweryfikowalnych, nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Dodatkowo strona podniosła, iż załączona opinia L. K., mimo załączenia jej do akt sprawy, nie powinna być potraktowana jako rzetelny dowód w sprawie z uwagi na brak podpisu pod opinią oraz brak poświadczenia za zgodność z oryginałem. Zdaniem spółki, organ I instancji błędnie zastosował art. 43 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ w sposób milczący organ I instancji wyraził już zgodę (w trybie art. 43 w zw. z art. 38 ust. 3) na odstępstwo polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego 5 m od jezdni. Organ I instancji miał bowiem tylko 2 tygodnie, od zgłoszenia np. ostatniego wniosku o wydanie zezwolenia, na zgłoszenie sprzeciwu. W toku postępowania administracyjnego odwołanie spółki zostało uzupełnione m.in. pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r., w którym ponownie zarzucono, iż opinia L. K., nie powinna stanowić dowodu w sprawie. Wskazano, iż brak jest opublikowanych badań firmy P., na które powołuje się L. K., dodatkowo opinia zawiera dane tylko z 2 lat, co zniekształca ich wynik i nie pozwala uchwycić trendu, a jedynie przypadkową relację ilości wypadków w latach 2004 i 2005. Spółka podniosła, iż badania amerykańskie przeprowadzone na V. wskazują na to, że nie ma zasadniczych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez funkcjonowanie nośników reklamowych w pasie drogowym. Badania przeprowadzone przez T. w Niemczech wskazują na to, że zostało potwierdzone z wystarczającą pewnością statystyczną, że powierzchnie reklamowe typu Megalight nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków. Podniesiono również, że treść opinii IBDiM "była sporządzona wspólnie przez organ I instancji (jej pracowników) oraz L. K.", co podważa jej wiarygodność. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż norma ta reguluje stan prawny obiektów znajdujących się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bądź też ma zastosowanie do sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego, już istniejące obiekty znajdą się w obszarze pasa drogowego. Organ przywołał art. 39 ust. 1 wyrażający generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniona jest lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczanie reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o drogach publicznych). Wskazano również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) Sąd wskazał, że "biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia dla ruchu drogowego". Co do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. organ podkreślił, że zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego, jeśli uzna że przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarząd drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego, zagraża bezpieczeństwu tego ruchu, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, organ posiadający specjalistyczną wiedzę z przedmiotowego zakresu, musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych czy analizy dokumentów (cyt. wyrok NSA). W uzasadnieniu, organ podniósł również, iż bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 81 k.p.a., gdyż jak wynikało z akt sprawy strona zapoznała się z ich treścią. Także zarzut dotyczący konsultowania przez L. K. treści opinii z organem Kolegium uznano za bezzasadny, gdyż w ocenie Kolegium było oczywiste i całkowicie naturalne, że w trakcie pracy nad opinią, osoba ją sporządzająca konsultowała treść opinii z zamawiającym. Nie zmieniło to faktu, iż opinia została ostatecznie sporządzona przez konkretną osobę, zaś wskazana opinia miała służyć jedynie pomocą przy podjęciu rozstrzygnięcia i podlegała swobodnej ocenie organu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych organ uznał go bezzasadny, gdyż fakt udzielenia już raz wcześniej przez organ I instancji zgody na odstępstwo od wymogów usytuowania obiektu budowlanego w odpowiedniej odległości od jezdni, nie oznaczał, że strona może powoływać się na prawa nabyte, a organ miałby obowiązek już zawsze przy rozstrzyganiu w przyszłości kolejnych spraw udzielać zgody na takie odstępstwo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 zamiast art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, oraz naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 i art. 43 ust. 1 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowane", a także naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 7 oraz 77 k.p.a. przez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny. Według skarżącej organy zarówno I jak i II instancji w ogóle nie ustaliły, ile reklam znajduje się w okolicy nośnika skarżącej. Nie zbadana została okoliczność, czy w danej okolicy funkcjonuje w pasie drogowym "jakiekolwiek" natężenie reklam mogące nie tylko teoretycznie, ale i praktycznie wpłynąć na np. bezpieczeństwo ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06). Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutów skarżącej co do waloru opinii wydanej przez pracownika IBDM. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego na Al. J. w rejonie ul. O. w popołudniowym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. oraz na planie sytuacyjnym reklamy. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o dalsze umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia. Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badań czy analiz dotyczących kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa, co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Skarżąca spółka stała na stanowisku, iż powyższa sytuacja jej nie dotyczy, bowiem reklama, w dacie ponownego złożenia wniosku, była już zainstalowana. Powołała się na szereg decyzji wydanych w latach 2000-2006, uznających spełnienie przez spółkę przesłanek materialnoprawnych wymaganych przepisami ustawy. Według skarżącej jej wniosek należało rozpoznać na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy. W myśl powołanego art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przedkładając argumenty na poparcie swojego stanowiska powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie VI SA/Wa 2115/05. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w przypadku istnienia w pasie drogowym obiektu/urządzenia, zarządca drogi, rozpatrując wniosek strony o dalszą lokalizację w tym samym miejscu tego obiektu/urządzenia, wydaje decyzję o zezwoleniu nie oceniając możliwości zlokalizowania tego obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego lecz ocenia możliwość pozostawania tego obiektu/urządzenia w dotychczasowym miejscu, wydając w tym przedmiocie stosowną decyzję administracyjną. W sprawie tej zarządca drogi wydał stronie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, z którym to rozstrzygnięciem nie zgadzał się skarżący twierdząc, iż obiekt pobudował zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami poza pasem drogowym, jednakże w następstwie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obiekt ten znalazł się obecnie w pasie drogowym, w związku z tym nie było podstaw do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazać zatem należy, iż z poglądem powołanym w skardze wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając ten wyrok wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie o sygn. akt OSK 811/06. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafną argumentację skarżącego stwierdzając, iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania obiektu, powstałego zgodnie z prawem poza pasem drogowym, który w następstwie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym, nie wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem jedynie w takim przypadku ma zastosowanie art. 38 ust. 1 ww. ustawy, natomiast zgoda organu administracji wyrażona w sposób wyraźny lub dorozumiany (art. 38 ust. 3 ustawy) dotyczy wyłącznie sytuacji, o jakich mowa w art. 38 ust. 2 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodził zatem przypadek regulowany art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotowa reklama została zainstalowana w istniejącym już w dacie jej pierwotnej instalacji pasie drogowym i na jej posadowienie zarządca drogi wydawał zezwolenie, co jest w sprawie bezsporne. W związku z tym ponowny wniosek o dalsze funkcjonowanie reklamy został rozpatrzony prawidłowo na podstawie powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Strona otrzymując wcześniejsze zezwolenia winna mieć świadomość, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest czasowe i po upływie przewidzianego w nim terminu będzie musiała przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. W przypadku skarżącej - usunąć obiekt reklamowy - o ile organ zezwalający nie uzna, że nadal istnieją uzasadnione okoliczności do wydania zezwolenia. Zdaniem spółki, organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w sposób prawidłowy, odnosząc się jedynie do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił tego zarzutu. Uzasadnienie decyzji ostatecznej spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po stwierdzeniu, że dokonało ponownego rozpatrzenia sprawy, w pierwszej części uzasadnienia przytoczyło stan faktyczny, następnie dokonało wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia przytaczając przepisy, na których się oparło z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych. Dopiero w ostatniej części uzasadnienia organ administracji odniósł się do poszczególnych zarzutów postawionych przez skarżącą w odwołaniu podając argumenty, na podstawie których odmówił uwzględnienia odwołania. Badając zatem rozstrzygnięcie pod kątem wymagań art. 138 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdził by obciążone ono było wadą podnoszoną przez skarżącą na rozprawie. Sąd orzekający w sprawie zauważył, że pomimo ustanowienia przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika w osobie radcy prawnego, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie, a nie pełnomocnikowi. Niewątpliwie takie doręczenie decyzji przez ten organ nastąpiło z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., jednakże w ocenie Sądu nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik złożył w terminie odwołanie nie powołując się na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Każda sytuacja naruszenia przez organ administracji publicznej obowiązku doręczenia decyzji właściwemu podmiotowi powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II GSK 268/07 nie publ.). Wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazuje, że celem tego przepisu jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami nieprawidłowego działania organu, tj. takimi skutkami, które w wyniku działania organu powodują, że strona zostaje pozbawiona prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, gdyż pomimo doręczenia decyzji stronie z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., odwołanie złożone przez pełnomocnika strony zostało rozpatrzone. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 136/06 (Lex nr 319187), sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika, jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., ale nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. także wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II GSK 3/08 nie publ.). W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziłoby do tego, że organ administracji kwestionowałby prawo do wniesienia odwołania przez pełnomocnika lub prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego, Sąd stawałby w obronie strony, co w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione, z uwagi na fakt, iż strona nie została pozbawiona możliwości dochodzenia swych praw. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekający w sprawie nie stwierdził, by w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie podzielił również zarzutu skarżącej o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Oba organy administracji podały motywy braku podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jednocześnie wskazując na brak przesłanek z art. 38 ust. 1 tej ustawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.