VI SA/Wa 69/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę w całości . Uzasadnienie . Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1, w związku z art.127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku L. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego względem J. P. [...] oraz naliczenia na L. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą L. pod adresem: [...] ul. [...], kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] odc. M.- L.- N. w km [...] strona prawa działka nr [...] w miejscowości L. poprzez umieszczenie reklamy o treści: "[...] " o powierzchni w pasie drogowym 10,50 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 05.04.2015 r. do dnia 25.05.2015 r. włącznie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że na podstawie wykonanej przez uprawnionego geodetę, geodezyjnej kontroli usytuowania reklamy i określenia naruszenia pasa drogowego (operat techniczny [...]) potwierdzono, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez ustawienie reklamy o treści: "[...].". Część reklamy o powierzchni o 10,50 m2 znajdowała się w obszarze działki nr [...] obręb L. stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...] odc. M. – L. – N., co było podstawą prowadzonego postępowania. Stwierdził, że strona postępowania miała zapewniony czynny udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie prowadzonego postępowania, dzięki prawidłowemu doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...].04.2015 r. oraz zawiadomień z dnia [...].06.2015 r. i z dnia [...].10.2015 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dla kontroli faktycznego zajęcia pasa drogowego na zlecenie zarządcy drogi opracowany został operat pomiarowy, służby drogowe prowadziły systematycznie kontrolę zajęcia pasa drogowego, co jest uwidocznione w dzienniku objazdów drogi, wykonano także dokumentację fotograficzną. Została przeprowadzona wizja w terenie, na której strona nie stawiła się pomimo prawidłowego zawiadomienia. Odnosząc się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów naruszenia art.40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, art.28, art.105 §1, art.7 w związku z art.77, obrazę art. 86 kpa organ wskazał, że zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie przedmiotowej reklamy nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Stwierdził, że podmiotem biernie legitymowanym w niniejszym postępowaniu pozostaje podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji. Informacja umieszczona na reklamie o treści: "[...] " niewątpliwie dotyczyła działalności gospodarczej prowadzonej przez L. D. Przedłożona kopia umowy- zamówienia zawarta w dniu 31.03.2015 r. pomiędzy L. [...] ul. [...], a T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ul. [...] potwierdza, iż przedmiotową reklamę umieszczono na zlecenie L. Podniósł, że istotą reklamy jest umieszczenie na niej informacji (treści reklamowej), a materialna forma nośnika nie ma znaczenia. Ustawa nie przewiduje możliwości odrębnego traktowania nośnika informacji wizualnej oraz konstrukcji metalowej, a umieszczenie treści reklamowej na konstrukcji, która została wcześniej ustawiona przez inny podmiot nie może stanowić podstawy uznania, iż reklama nie stanowi własności właściciela treści reklamowej, tylko właściciela konstrukcji. Okoliczność dotycząca tego kto dokonał ustawienia konstrukcji nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, albowiem istotne jest to na czyją rzecz reklama jest umieszczana. Podmiotem, do którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel reklamy, która zajmuje pas drogowy. Jednocześnie okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem istniejących w pasie drogowym nośników, nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie ich wykonalności, zobowiązanie organu do wydania decyzji umarzającej postępowanie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia: -art. 4 pkt. 23 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że reklamą w rozumieniu ustawy jest także sam wydruk komputerowy bez elementów konstrukcyjnych, -art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, czyniąc adresatem decyzji podmiot wskazany na szyldzie reklamowym umieszczonym tymczasowo na nośniku reklamowym, -art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania względem J.P. mimo ustalenia, iż jest on podmiotem władającym działką o numerze ewidencyjnym 169 w Limanowej, na której posadowiony jest słup stanowiący podstawę utrzymującą billboard reklamowy, - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia własnego postępowania dowodowego i przełożenie ciężaru jego prowadzenia na wnioskodawcę przez zaniechanie samodzielnego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie słupa reklamowego w powierzchni nad pasem drogowym i zobowiązanie wnioskodawcy do wykazania braku związku z posadowieniem i eksploatacją billboardu reklamowego, -art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania stron postępowania mimo istnienia okoliczności niewyjaśnionych, a mających istotne znaczenie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460). Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Stawki opłat zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzja wydana na podstawie omawianej normy prawnej nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest zatem, niezależna od winy sprawcy naruszenia. Zgodnie bowiem z doktryną prawa, jak również z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, kara administracyjna o której mowa w powyższym przepisie, jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107 "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej" Linię orzeczniczą wskazującą na to, że decyzje w sprawach samowolnego zajęcia pasa drogowego mają charakter decyzji związanych, w których zakres kognicji organu orzekającego jest ograniczony, reprezentują również wyroki WSA w Warszawie. I tak, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/07, LEX nr 440029, stwierdzono, co następuje: "1. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. 2. Dla stwierdzenia niedopuszczalności czynności w pasie drogowym nie jest konieczne rzeczywiste uszkodzenie drogi, albo zmniejszenie jej trwałości względnie rzeczywiste zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wystarczy, iż taka hipotetyczna sytuacja mogła zaistnieć". Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, LEX nr 222269, uznano, że "1. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary". Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 "reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej". O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Poza tym istotą reklamy jest skierowanie na niej umieszczonych treści do jak największej ilości osób, wobec czego obiekty takie z zasady umieszczane są w dostępnych i widocznych miejscach. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego, zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Nie ulega również wątpliwości, że treść przedmiotowego baneru stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych a sporna reklama bez wątpienia była widoczna dla użytkowników drogi. Sąd zauważa, że to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. II GSK 560/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest, bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 694/10 lex nr 844585- umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej, czy Sąd. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy właściwie ustaliły stronę niniejszego postępowania. Skarżący jako właściciel reklamy ponosi pełną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników, nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Ponadto, jak już wyżej wskazano, odpowiedzialność administracyjna skarżącego za omawiane naruszenie, ma charakter obiektywny i wynika z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. Reasumując, wbrew przekonaniu skarżącego to skarżący a nie podmiot władający działką o numerze ewidencyjnym [...] w L., na której posadowiony jest słup stanowiący podstawę utrzymującą billboard reklamowy, jest stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Wynika to z linii orzecznictwa sądów administracyjnych, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej i to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. m. in. wyroku NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Przyzwolenie na zajęcie gruntu pod przedmiotową reklamę przez osobę tym gruntem nie władającą pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podziela oczywisty pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie, że "Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego uzależniona jest od faktycznego zajęcia pasa drogowego, albowiem wyłącznie ta przesłanka jest wystarczająca dla nałożenia kary pieniężnej (niezależnie od winy sprawcy). Adresatem takiej decyzji jest podmiot który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia" (wyrok z 30 stycznia 2013, III SA/Kr 821/12). Skarżący nie legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, co nie jest sporne. Okresy zajęcia pasa drogowego prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach notatek służbowych pracowników służby drogowej oraz dokumentacji fotograficznej. W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie, na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości, iż skarżący samowolnie zajmował pas drogowy we wskazanym w decyzji okresie czasu. Organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kar w oparciu o następujące dane: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10. Wskazać należy, iż skarżący nie kwestionował sposobu obliczenia nałożonej kary jak i też jej wysokości. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.