VI SA/Wa 712/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. — Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 2142, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia Okręgowej Izby Aptekarskiej w W., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] lipca 2017 roku w przedmiocie odmowy dopuszczenia Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska GIF wyjaśnił, że Okręgowa Izba Aptekarska w W. wnioskiem z dnia 6 czerwca 2017 roku, zwróciła się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie wniosku P.spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 16 maja 2017 roku i prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w Warszawie przy ul. [...] i szczegółowo opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego przez Izbę Aptekarską wniosku organ przytoczył treść art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdził, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach które muszą wystąpić łącznie. W ocenie GIF, cele statutowe OlA nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, jak również brak jest interesu społecznego przemawiającego za udziałem OIA w postępowaniu. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, ale zweryfikowania, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia stosowne wymagania. Ponadto, poza ogólnikowymi hasłami OIA, że jako organizacja reprezentująca i nadzorująca farmaceutów jest żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania, a łamanie przez farmaceutów zakazu "koncentracji aptek", o którym mowa w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 pr.farm. jest sprawą związaną z wykonywaniem zawodu farmaceuty, nie idą żadne wyjaśnienia, czy też uzasadnienie. Zdaniem organu OIA wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, próbuje faktycznie poszerzyć kompetencje samorządu aptekarskiego. Nie ma związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, a deklarowanym przez OIA interesem społecznym, tj. ochroną zdrowia publicznego, rozumianym jako nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Nadto OIA stanowi zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Dopuszczenie organizacji, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony, zaprzecza celom jej uczestnictwa w postępowaniu. GIF wskazał także na formy współdziałania samorządu aptekarskiego i inspekcji farmaceutycznej w sprawach wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki. W przedmiotowej sprawie Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. w dniu [...] lipca 2017 roku podjęło uchwałę w sprawie opinii dotyczącej pełnienia funkcji kierownika nowo otwieranej apteki osobie dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na stanowisko orzecznictwa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Okręgowa Izba Aptekarska wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem OIA na prawach strony w postępowaniu dotyczącego udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. [...], prowadzonego z wniosku spółki działającej pod firmą P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. i w konsekwencji niedopuszczenie OIA do udziału w tym postępowaniu, pomimo zaistnienia przesłanek takiego dopuszczenia, 2) art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że udział OIA w postępowaniu, o którym mowa w pkt 1, nie jest uzasadniony jej celami statutowymi i w konsekwencji niedopuszczenie OIA do udziału na prawach strony w postępowaniu, o którym mowa w pkt 1, 3) art. 31 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 200 1 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211) oraz w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1496) poprzez odmowę dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, o którym mowa w pkt 1, co uniemożliwia OIA realizację ustawowych celów istnienia samorządu aptekarskiego polegającego w szczególności na współdziałaniu z organami administracji publicznej w przestrzeganiu przepisów dotyczących zakazu koncentracji na rynku aptek, w zakresie prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty oraz wpływu naruszania tych przepisów na ochronę zdrowia publicznego, 4) art. 31 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 § 2 kpa poprzez nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed zakończeniem postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W. przy ul. [...], prowadzonego z wniosku spółki działającej pod firmą P.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. 5) art. 6, 7. 8, 9, 10, 11, 12, 77, 80 i 107 § 3 w związku z art. 126 oraz art. 124 kpa poprzez przeprowadzenie wybiórczego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przesłanek dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu organizacji społecznej, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego nie wyjaśnia uzasadnienie do zaskarżonego zażaleniem postanowienia, a co w konsekwencji skutkowało bezzasadną odmową dopuszczenia OIA, a w szczególności: a) art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością; b) art. 8 kpa poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nierozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej; c) art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; d) art. 12 kpa poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej: e) art. 77 § 1 kpa poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego; f) art. 80 § 1 kpa poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego; g) art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła wskazane zarzuty W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1. wszczęcia postępowania, 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 kpa zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia omawianego przepisu byłaby sprzeczna z jego ratio legis, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Poza tym, nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne, były pominięte przez dokonującego wykładni. Zatem dopuszczenie organizacji społecznej do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym jest możliwe przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek a mianowicie jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Interes społeczny, jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udział w postępowaniu administracyjnym, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w tym postępowaniu administracyjnym. Skoro dopuszczenie organizacji nie następuje niejako mechanicznie, o celowości jej dopuszczenia muszą przesądzać konkretne uwarunkowania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza jeżeli reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada kwalifikacje do występowania w danej konkretnej sprawie (zob. wyr. NSA z 31.1.2012 r., II OSK 2161/10, Wspólnota 2012, Nr 7, s. 43; wyr. WSA w Kielcach z 6.11.2013 r., II SA/Ke 774/13, Legalis; wyr. NSA z 11.12.2014 r., I OSK 1016/13, Legalis; wyr. NSA z 13.1.2015 r., II GSK 2041/13, Legalis; wyr. NSA z 19.4.2016 r., II OSK 2009/14, Legalis). Jednocześnie nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą dopiero zaistnieć, przy czym stopień prawdopodobieństwa wystąpienia tych ostatnich okoliczności powinien być na tyle wysoki, aby argumentacja organizacji społecznej dotycząca przesłanki interesu społecznego nie nabierała charakteru fikcyjnego (por. też wyr. NSA z 25.10.2016 r., II OSK 107/15, Legalis). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2017 r., (sygn. akt II OSK 1923/15) istnienie interesu społecznego, jako jeden z wymogów dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wymaga uwzględnienia poglądu, zgodnie z którym nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. Tożsame stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt: II OSK 2635/14). Rozstrzygając zatem tę kwestię organ każdorazowo ocenia, czy udział organizacji społecznej leży w interesie społecznym. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zweryfikowania, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia warunki określone w przepisach rozdziału 7 p.f., a także w przepisach wykonawczych (co do lokalu apteki, personelu, itd.), organ I instancji bada, czy nie występują przesłanki negatywne, określone w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, zatem cele statutowe skarżącej, wyrażone w art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.a., nie uzasadniają jej uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki dla spółki prawa handlowego. Trzeba przy tym mieć na względzie, że zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki udziela wojewódzki inspektor farmaceutyczny, działając na podstawie przepisów prawa i mając na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, ale także interes społeczny, który nie zawsze musi być zgodny z interesem samorządu aptekarskiego. W ocenie Sądu dopuszczenie skarżącej do udziału w niniejszym postępowaniu nie przyczyni się do dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy a w szczególności, że nie przemawia za tym interes społeczny. Skarżąca nie przedstawiła argumentu wskazującego, że za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawia wykonywanie kontroli społecznej nad przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd tut. Sądu wyrażony w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1428/16 cyt. "fakt, że wydanie zezwolenia dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie daje organowi samorządu aptekarskiego uprawnienia do uczestniczenia w tym postępowaniu jako jego strona lub jako organ współdecydujący. Organy samorządu aptekarskiego nie są upoważnione ani w trybie ustawy - Prawo farmaceutyczne, ani na podstawie ustawy o izbach aptekarskich, lub w oparciu o swoje cele statutowe, do udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w tym w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych. Uprawnienie odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 13 ustawy o izbach aptekarskich dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez podmiot trzeci apteki ogólnodostępnej. Uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Żaden bowiem przepis ustawy - Prawo farmaceutyczne lub ustawy o izbach aptekarskich nie wymaga oceny przez organy samorządu zawodowego aptekarzy zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia." Konsekwencją ustalenia przez organ, że skarżąca nie spełnia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w przedmiotowym postępowaniu było wydanie zaskarżonego postanowienia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.