VI SA/Wa 770/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sek. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi I. O. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz I. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. O. (dalej też jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 roku nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie powołania M. J. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 149 § 3 i 4, art. 141 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej też jako kpa). Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2011 roku opublikowanym w Monitorze Polskim Nr 45, poz. 508 z dnia 13 czerwca 2011 roku poinformowano o wolnym stanowisku komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. W ustawowym terminie wnioski o powołanie na to stanowisko złożyli skarżąca i M. J. Organ pismem z dnia [...] lipca 2011 roku wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, po czym pozostawił jej wniosek bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w zakresie rozpoznania jej wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SAB/Wa 235/11 zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku skarżącej o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z kolei decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] Minister Sprawiedliwości powołał M. J. Ostateczna decyzja Ministra Sprawiedliwości została wykonana i w dniu [...] stycznia 2012 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] odebrał od powołanego komornika ślubowanie. Tymczasem skarżąca pismem z [...] listopada 2011 roku zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości o wznowienie postępowania w przedmiocie powołania M. J. na stanowisko komornika sądowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w ww. postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 roku nr [...] organ odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie powołania M. J. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca nie była stroną postępowania dotyczącego wniosku M. J. o powołanie na stanowisko komornika przy Sądzie Rejonowym w [...]. Jego postępowanie toczyło się odrębnie. Postępowanie z wniosku skarżącej w ogóle nie zostało wszczęte z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła organowi: naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 147 kpa oraz art. 62 kpa w związku z art. 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje jej status strony na gruncie postępowania w przedmiocie powołania na sporne stanowisko komornika sądowego, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 149 § 3 kpa polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy organ - badając okoliczność, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony postępowania - winien to czynić w kolejnej fazie postępowania, po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 roku nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie powołania M. J. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżąca nie była stroną postępowania dotyczącego wniosku M. J. o powołanie na stanowisko komornika przy Sądzie Rejonowym w [...], bowiem postępowanie to toczyło się odrębnie od wniosku skarżącej. Natomiast skarżąca, na skutek własnego zachowania dotyczącego nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania M. J. na stanowisko komornika i tym samym nie miała statusu strony w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., 147 k.p.a. oraz 62 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o komornikach sądowych i egzekucji poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje jej status strony na gruncie postępowania objętego wnioskiem, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wznowienia, podczas gdy organ - badając okoliczność, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony postępowania - winien to czynić już w kolejnej fazie postępowania, po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2012 roku nr [...]. W skardze zaznaczyła, iż zapatrywania organu odnośnie odrębnego rozpoznania obydwu wniosków dotyczących powołania na to samo stanowisko komornika sądowego uznać należy za błędne. W sprawie, w której wniosek o powołanie na jedno stanowisko składa wiele podmiotów mamy do czynienia z jednym postępowaniem, w którym uczestniczy wiele stron. Po wydaniu przez organ decyzji o powołaniu jednej z nich wszystkie pozostałe będą posiadały interes prawny na gruncie postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji o powołaniu na stanowisko wybranego "kandydata", ponieważ wydanie decyzji pozytywnej wobec jednego z nich automatycznie spowodowało, że pozostali wnioskodawcy nie zostali na stanowisko powołani, a co za tym idzie nie została zrealizowana norma prawa materialnego przyznająca uprawnienie do domagania powołania się na nie. Skarżąca podkreśliła zarazem, że w dniu 10 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w sprawie skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości, której organ ten dopuścił się pozostawiając bez rozpoznania jej wniosek z dnia [...] czerwca 2011 roku o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], zobowiązując Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację ujętą uprzednio w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a. Kontrolując w ten sposób zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 roku, zawierają rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją powołującą M. J. na stanowisko komornika sądowego, a co za tym idzie prawa do wznowienia postępowania, w którym bez swojej winy nie brała udziału. W ocenie Sądu stanowisko organu, że skarżąca nie jest stroną ww. postępowania, gdyż nie dotyczy ono jej interesu prawnego jest błędne. Skarżąca w złożonym do Ministra Sprawiedliwości wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie powołania M. J. na stanowisko komornika sądowego, jako podstawę prawną wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak podkreślił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 roku sygn. akt II GSK 1004/11, w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ, rozpatrując dopuszczalność wznowienia, nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ odmawia wznowienia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). W przeciwnym przypadku musi wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje – zgodnie z art. 151 pkt 1 k.p.a. – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Jak akcentuje się w literaturze przedmiotu przyczyny podmiotowe odmowy wznowienia postępowania to złożenie wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędąca stroną, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie interesu prawnego, lub złożenie go przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Mogą być one jedynie wyjątkowo podstawą odmowy wznowienia (por. M. Jaśkowska: Komentarz aktualizowany do art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego. LEX 2012). Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem zajętym przez WSA w Kielcach w tezie wyroku z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 187/09 (LEX nr 562863), iż odmowa wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwa wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Nie można przy tym w drodze odmowy wznowienia postępowania odmówić osobie, która uważa się za stronę, możliwości wykazania jej interesu prawnego, a zatem przesłanki materialno prawnej żądania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do przymiotu strony postępowania w odniesieniu do podmiotu, który złożył wniosek o wznowienie postępowania – niezbędne jest wydanie postanowienia, o którym mowa jest w art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie postępowania co do wskazanej przyczyny wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 149/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Organ stoi w niniejszej sprawie na stanowisku, iż skoro wniosek skarżącej o powołanie na stanowisko komornika sądowego, o które to stanowisko konkurowała z M. J., został pozostawiony bez rozpoznania, to tym samym nie posiada ona statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Organowi umknęło jednakże, iż kwestia bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której to skardze I. O. podkreśliła, że brak było podstaw do pozostawienia jej wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu ww. skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 roku sygn. akt VI SAB/Wa 235/11, zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie wniosku I. O. z dnia [...] czerwca 2011 r. o powołanie na stanowisko komornika sądowego w rewirze przy Sądzie Rejonowym w [...] w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Wyrok Sądu uprawomocnił się przy tym w dniu [...] kwietnia 2012 roku. W cyt. wyroku Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie, ale nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącej o powołanie jej na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Na okoliczność tę wskazuje, że po złożeniu przez skarżącą wniosku o powołanie na stanowisko komornika wraz z dokumentami, w tym odpisem dyplomu ukończeniu wyższych studiów, Minister Sprawiedliwości ponownie wezwał wnioskodawczynię do złożenia dyplomu lub złożenia zaświadczenia o ukończeniu studiów wyższych przed rozpoczęciem aplikacji komorniczej tj. przed [...] listopada 2003 r. Tym samym dokonał oceny złożonego dyplomu ukończenia studiów wyższych, a więc dokonał merytorycznej oceny złożonego dokumentu, co oznacza, że prowadził postępowanie. Merytoryczna ocena dowodów winna zostać odzwierciedlona w wydanej w sprawie decyzji administracyjnej zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 104 k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Nie może natomiast zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz dołączonych dokumentów. Nie może też być stosowany jako uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Ten etap postępowania wkracza już w fazę merytoryczną rozpoznania wniosku. Sąd zaznaczył, iż ocena spełnienia przesłanek merytorycznych przez kandydata na komornika może nastąpić wyłącznie w drodze pełnego postępowania administracyjnego przeprowadzonego z zagwarantowaniem pełni praw stronie. Odmienna interpretacja wymogów określonych w art. 10 i 12 ustawy o komornikach i egzekucji w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawałaby w sprzeczności z art. 2 i 32 Konstytucji RP, interesem społecznym i z interesem strony. W powyższym świetle nie znajduje uzasadnienia poczyniona w zaskarżonym postanowieniu konstatacja organu, że postępowanie z wniosku I. O. w ogóle nie zostało wszczęte z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych w wyznaczonym przez organ terminie. Nadmienić należy, iż przedmiotowe postanowienie wydane zostało dnia [...] lutego 2012 roku, a zatem już po zapadnięciu rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi I. O. na bezczynność organu co do braku rozpoznania jej wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęty jest przy tym powszechnie pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym. W związku z tym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Tymczasem Minister Sprawiedliwości, pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 roku sygn. akt VI SAB/Wa 235/11, stwierdził, iż skarżąca nie była stroną postępowania dotyczącego wniosku M. J. o powołanie na stanowisko komornika przy Sądzie Rejonowym w [...], bowiem postępowanie to toczyło się odrębnie od jej wniosku. Wskazał zarazem, iż postępowanie to w ogóle nie zostało wszczęte z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych w wyznaczonym przez organ terminie. Zauważyć jednocześnie należy, że organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż ze względu na pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej, nie zastosował w sprawie art. 62 kpa, czyli nie połączył wniosku skarżącej i M. J. do wspólnego rozpoznania. W sytuacji zatem, w której wniosek skarżącej nie zostałby pozostawiony bez rozpoznania, organ prowadziłby jedno postępowanie z udziałem obydwu stron w oparciu o przepis art. 62 k.p.a. Istotnie bowiem załatwiając sprawę, w której w charakterze stron występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organ administracji państwowej winien stosować przepis art. 62 k.p.a., a w szczególności wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych. Wydanie decyzji odrębnie dla strony, której przyznano uprawnienie, i odrębnie dla strony, której odmówiono przyznania tego samego uprawnienia, nie dając przy tym stronom decyzji wzajemnie do wiadomości, jest wadą postępowania ograniczającą prawa stron do złożenia odwołania i może skutkować uchylenie decyzji (p. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1981 roku, sygn. akt SA 337/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 30). W tym też kontekście, z uwzględnieniem wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 roku sygn. akt VI SAB/Wa 235/11, nie można podzielić oceny organu o oczywistym braku legitymacji procesowej skarżącej w ramach postępowania o powołaniu na sporne stanowisko komornika sądowego. Skutkiem wadliwej oceny braku interesu prawnego skarżącej do występowania w charakterze strony w ww. postępowaniu jest błędne rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia tego postępowania. Tym samym organ administracji publicznej naruszył przepis postępowania, to jest art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Sprawiedliwości rozpozna merytorycznie złożony przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania, a następnie wyda jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a. O niewykonywaniu uchylonych postanowień Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.