VI SAB/Wa 18/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 11 lipca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. SA z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia oddala skargę P. SA z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca") 10 maja 2017 r., (data wpływu do organu 22 maja 2017 r.) wystąpiła do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej "Prezes UTK") o wydanie na jej rzecz zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji podsystemu strukturalnego "E." po modernizacji, zabudowanego na linii kolejowej nr [...] W.-P. , na odcinku od km 1,700 do km 59,697, p.odg. G.-granica województwa [...] (dalej "wniosek o zezwolenie"). Pismem z 27 czerwca 2017r. Prezes UTK wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku o zezwolenie m.in. poprzez złożenie deklaracji zgodności z typem dla sieci jezdnej zabudowanej na ww. linii kolejowej, uwzględniając rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2014 r. w sprawie dopuszczenia do eksploatacji określonych budowli, urządzeń i pojazdów kolejowych (Dz.U. poz. 720) oraz wyjaśnień poprzez sprecyzowanie kilometrażu poszczególnych typów budowli zabudowanych na ww. linii kolejowej. Skarżąca odpowiedzi na powyższe wezwanie udzieliła w pismach z 12 i z 19 lipca 2017 r., przy czym podniosła, że zarówno ustawa o transporcie kolejowym, jak również ww. rozporządzenie nie sprzeciwiają się możliwości dodatkowego wystawienia deklaracji zgodności z typem dla urządzeń i budowli wprowadzonych do eksploatacji przed 31 maja 2014r. (tj. wejściem w życie rozporządzenia). Pismem z 4 września 2017 r. Prezes UTK ponownie wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia poprzez złożenie deklaracji zgodności z typem dla sieci jezdnej zabudowanej na ww. linii kolejowej, uwzględniając ww. rozporządzenie oraz wyjaśnień poprzez sprecyzowanie kilometrażu poszczególnych typów budowli zabudowanych na ww. linii kolejowej. Skarżąca w odpowiedzi - w piśmie z 18 września 2017 r., stanęła na stanowisku, że przekazane przez nią wraz z wnioskiem o zezwolenie deklaracje zgodności z typem są zgodne z wydanymi świadectwami dopuszczenia do eksploatacji typu, a co za tym, są zgodne z art. 22f ust. 8 UTK oraz § 22 ust 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2014 r. Następnie w piśmie z 25 września 2017 r. wyjaśniła rozbieżności w zakresie kilometrażu poszczególnych typów budowli zabudowanych na ww. linii kolejowej. Pismem z 3 listopada 2017 r. Prezes UTK poinformował Skarżącą o możliwości zapoznania się przez nią z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ostatecznie - pismem z 23 listopada 2017 r., Prezes UTK zawiadomił Skarżącą o pozostawieniu jej wniosku o zezwolenie bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że u podstaw takiego zakończenia sprawy legł brak złożenia przez Skarżącą deklaracji zgodności z typem dla sieci jezdnej zabudowanej na ww. linii kolejowej. Pismem z 30 stycznia 2018 r. Skarżąca wezwała Prezesa UTK do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznanie jej wniosku o zezwolenie. A następnie, dnia 1 lutego 2018 r., za jego pośrednictwem, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UTK w rozpatrzeniu (pozostawieniu bez rozpoznania) jej wniosku o wydanie zezwolenia. Prezes UTK decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówił Skarżącej wydania żądanego przez nią zezwolenia. Rozstrzygnięcie zostało Skarżącej doręczone 1 marca 2018 r. W skardze na bezczynność Skarżąca wniosła o: zobowiązanie Prezesa UTK do wydania decyzji; stwierdzenie, że Prezes UTK przy rozpatrywaniu jej wniosku o zezwolenie dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Prezesowi UTK grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS oraz o zasądzenie od Prezesa UTK na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, wskazując co w myśl art. 25e ust. 3 UTK, załącza się do wniosku o dopuszczenie do eksploatacji podsystemu strukturalnego, oraz przedstawiwszy stan prawny odnoszący się do tej sprawy stwierdziła, że wśród dokumentów przekazanych przez nią do organu znajdowały się deklaracje zgodności z typem dla ww. linii trakcyjnej, zatem organ niewłaściwie pozostawił jej wniosek o zezwolenie bez rozpoznania. Podniosła, że Prezes UTK błędnie uznał, jakoby w tej sprawie zastosowanie miał wynikający z rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2014 r. obowiązek przedstawienia deklaracji zgodności z typem dla sieci jezdnej, a to w sytuacji, gdy rozporządzenie TSI "E." posługuje się pojęciem "sieci trakcyjnej". Organ był zobowiązany bowiem stosować rozporządzenie TSI "E.", albowiem odwoływanie się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2014 r. stanowiło niedozwoloną zmianę rozporządzenia TSI "E.", polegającą na wprowadzeniu definicji nieznanej prawodawcy unijnemu. Prezes UTK w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania przez Sąd, że pozostaje w bezczynności, a w konsekwencji również do uznania, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia mu grzywny. Organ wskazał, że niezasadny jest również wniosek Skarżącej o zobowiązanie go do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, bowiem [...] lutego 2018 r. taka decyzja została wydana. W replice Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi, przy czym - z uwagi na wydanie przez organ decyzji, wniosła o umorzenie niniejszego postępowania w zakresie zobowiązania Prezesa UTK do jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Prezes UTK, na dzień rozpoznawania sprawy przez Sąd, nie pozostawał w zarzucanej mu bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o wydanie zezwolenia. Jak wynika z akt sprawy Prezes UTK decyzją z [...] lutego 2018 r., doręczoną pełnomocnikowi Skarżącej 1 marca 2018 r., rozpoznał sporny wniosek i odmówił wydania na rzecz Skarżącej wnioskowanego zezwolenia. Natomiast wcześniej bo w dniu [...] listopada 2017 r. Prezes UTK pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Bezczynność jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia, bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Bezczynność ma miejsce także wówczas, gdy organ pomimo prowadzenia postępowania i podejmowania w sprawie czynności nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności nakazanej prawem we właściwym czasie (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70). Sąd rozpoznając skargę na bezczynność bada wyłącznie, czy organ administracji publicznej wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Nie jest natomiast uprawniony do merytorycznej oceny aktów lub czynności wydanych lub podjętych w danej sprawie, albo do wypowiedzenia się co do treści aktów lub czynności, które powinny zostać podjęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09). Instytucja skargi na bezczynność ma na celu bowiem wyłącznie doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a nie merytoryczną ocenę sprawy. Stosownie do art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a." organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym § 3 tego przepisu przewiduje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że wniosek Skarżącej, wszczynający postępowanie wpłynął 22 maja 2017 r. (vide prezentata organu). W dniu 27 czerwca 2017 r. Skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku o zezwolenie m.in. poprzez złożenie deklaracji zgodności z typem dla sieci jezdnej zabudowanej na ww. linii kolejowej. Mimo prowadzonej z organem korespondencji Skarżąca ostatecznie nie złożyła wymaganych przez organ dokumentów w związku z czym aktem z [...] listopada 2017 r., Prezes UTK zawiadomił Skarżącą o pozostawieniu jej wniosku o zezwolenie bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że u podstaw takiego zakończenia sprawy legł brak złożenia przez Skarżącą deklaracji zgodności z typem dla sieci jezdnej zabudowanej na ww. linii kolejowej. W orzecznictwie podkreśla się, że organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wydał żądany akt przed datą wniesienia skargi do sądu (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, wyrok WSA w Krakowie z 20 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/16, dostępne w CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność organ wydał w dniu [...] listopada 2017 r. akt administracyjny, jakim było pozostawienie wniosku o wydanie zezwolenia bez rozpoznania. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, ze zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cech pozwalające na zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Na takie właśnie cechy aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. wskazuje się w doktrynie (podobnie Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3 str. 31-32). Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II GSK 873/10 podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu tego Sądu z 2 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt II FSK 2624/10, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (LEX nr 842886). Skoro czynność pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania podlega zaliczeniu do aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. to ze wszystkimi konsekwencjami w postaci możliwości uczynienia jej przedmiotem skargi do sądu wnoszonej w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Zatem w rozpoznawanej sprawie organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania dokonał czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu i trudno mówić o bezczynności po stronie organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak też brak możliwości w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność badania przez sąd zgodności z prawem tej czynności. Badanie takie podlegałoby przeprowadzeniu gdyby strona zamiast skargi na bezczynność zaskarżyła do sądu omawianą czynność.( sygn. akt II GSK 873/10). W świetle tego, co powiedziano wyżej w warunkach dokonania przez organ czynności z art. 64 § 2 k.p.a. nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w sprawie. Jednocześnie w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty orzekania, tj. z daty zamknięcia rozprawy. (sygn. akt IV SA 105/00). Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.