VI SAB/Wa 20/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia oferty w postępowaniu konkursowym postanawia 1.umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2.stwierdza, że bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3.zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego M.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca – S. s.c. J. S., M. K. z siedzibą w W. (dalej również: "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w postępowaniu toczącym się przed tym organem na skutek uchylenia jego decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt [...]. Skarżąca wniosła o wyznaczenie przez Sąd terminu do rozpoznania odwołania nie dłuższego niż 30 dni od dnia wydania wyroku w przedmiotowej sprawie oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2011r., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...], wydaną na skutek odwołania wniesionego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej N. w W. (dalej: "NZOZ w W.") od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nieuwzględniąjącej odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie [...] - zespół chirurgii jednego dnia, [...] - zespół chirurgii jednego dnia [...],[...],[...] oraz kodzie postępowania numer [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2012r. (sygn. akt [...]), uchylił ww. decyzję Prezesa NFZ z [...] lipca 2011r. W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, iż: "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie odwoławcze z udziałem skarżącej, która jest stroną tego postępowania, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie". W związku z niezałatwieniem przez organ odwołania w terminie określonym przez przepis art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm, dalej: "ustawa o świadczeniach") w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr. 30 poz. 168 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), spółka w myśl art. 37 § 1 k.p.a. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wezwała Prezesa NFZ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to zostało złożone po ponad półrocznym okresie oczekiwania na wydanie przez organ decyzji administracyjnej w sprawie. Pomimo złożenia ww. wezwania, organ nadal nie podjął czynności procesowych w sprawie, a zatem skarga na bezczynność organu, w ocenie skarżącej, jest zasadna. Skarżąca wskazała ponadto, iż odnośnie skargi na bezczynność nie ma zastosowania art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a"), a zatem skarga została wniesiona bez uchybienia terminowi. Powyższe stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych np. w wyroku WSA w Warszawie z 17 lutego 2010 r., VII SAB/Wa 167/09, Legalis, w wyroku NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 270/10, jak i w komentarzu do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. Prof. Romana Hausera oraz Prof. Marka Wierzbowskiego (teza 5 komentarza do art. 53). W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej odrzucenie na postawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1, 2, i 4 p.p.s.a. i art. 37 k.p.a. oraz art. 53 § 2, 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z powodu jej niedopuszczalności w związku z niewyczerpaniem trybu zaskarżenia. Alternatywnie wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1, 2 i 4 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 53 § 2, 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a z powodu wniesienia skargi po upływie ustawowego terminu. Organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2013 r. wpłynęła do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie skarga M. K. działającego w imieniu S. s.c. J. S., M. K. z dnia [...] stycznia 2013 r. Skarżący równocześnie złożył skargę w biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku wykonania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI z dnia 18 stycznia 2013 r. (sygn. akt [...]) skarga została przekazana do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, i wpłynęła ponownie do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie w dniu [...] stycznia 2013 r. Skarga dotyczy bezczynności Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w postępowaniu toczącym się przed organem na skutek uchylenia jego decyzji z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...], wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie [...]. Prawomocny wyrok Sądu został doręczony organowi w dniu [...] czerwca 2012 r. W wyroku Sąd zobowiązał organ do ponownego rozpoznaniu sprawy tj. ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego z udziałem skarżącego. W ocenie spółki w tej sprawie doszło do bezczynności organu. Ustosunkowując się do skargi spółki, organ w pierwszej kolejności wskazał na przesłanki do jej odrzucenia, podnosząc, że skarżąca złożyła do organu wezwanie do usunięcia prawa. Wezwanie wpłynęło do Kancelarii Centrali NFZ w dniu [...] sierpnia 2012r. Wezwanie to dotyczyło "niezałatwienia sprawy w terminie". Natomiast skarga dotyczy "bezczynności organu", a zatem przedmiot tych pism nie jest tożsamy. Organ wskazał, że z wykładni art. 37 k.p.a. wynika, że rozróżnia się niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. Z powyższego należy zatem wywieźć, że skarga została złożona z pominięciem trybu wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności. Zgodnie z art. 52 § 1, 2 i 4 p.p.s.a. wniesienie skargi do Sądu powinno zostać poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność, tryb ten powinien zostać wyczerpany na zasadzie art. 37 § 1 k.p.a. Jak wskazał organ, powyższe stanowisko poparte jest orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, LEX nr 578345). W ocenie Prezesa NFZ, wobec niewyczerpania trybu zaskarżenia skargi, jest ona niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Alternatywnie organ wskazał na treść art. 53 § 2 p.p.s.a zgodnie z którym w razie wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżący powinien wnieść skargę najpóźniej w ciągu 60 dni od dnia złożenia wezwania. Termin ten w niniejszej sprawie upłynął w dniu [...] października 2012 r. Skarga została natomiast złożona w dniu [...] stycznia 2013 r. (zgodnie z datą osobistego złożenia do organu), tj. po terminie. Mając na uwadze powyższe, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w sprawie nie doszło do bezczynności organu, a do przewlekłości postępowania. Niedochowanie terminów określonych w przepisach k.p.a., nie zostało spowodowane uchylaniem się od wypełniania obowiązków przez organ, lecz wpływem do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia znacznej liczby spraw oraz nieadekwatną do liczby rozpoznawanych spraw obsadą kadrową. W ramach prowadzonego postępowania podjęto jednak czynności polegające w szczególności na analizie wyroku, wyjaśnieniu sposobu dalszych działań mających na celu jego wykonanie oraz wyjaśnieniu aktualnych danych adresowych stron. Postępowanie w niniejszej sprawie ma skomplikowany charakter i jest postępowaniem precedensowym na tle spraw prowadzonych przez Prezesa NFZ, w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym podmiotu, który nie złożył odwołania od rozstrzygnięcia konkursu o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Organ podkreślił, że sprawa jest rozpatrywania, postępowanie jest prowadzone, a rozstrzygnięcie zostanie wydane do dnia [...] marca 2014r. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes NFZ wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność, wskazując, iż postępowanie administracyjne będące przedmiotem tej skargi zostało zakończone wydaniem przez Prezesa NFZ w dniu [...] maja 2014 r. decyzji nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, a zatem postępowanie w przedmiocie skargi na bezczynność organu w tym postępowaniu, stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w wypadku wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Organ przedstawił zwrotne poświadczenia odbioru ww. decyzji z dnia [...] maja 2014 r. przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej N. w W. oraz przez Skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a. zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wzywając pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezesa NFZ do usunięcia naruszenia prawa. Jako podstawa wezwania został wskazany art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał na wyznaczenie i dotrzymanie dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz niezwłoczne wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w postępowaniu toczącym się przed tym organem na skutek uchylenia jego decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie [...]. W ww. wyroku Sąd zobowiązał organ do ponownego rozpoznania sprawy tj. ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego z udziałem skarżącego, który jest stroną postępowania. Organ został zatem zobowiązany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany do podjęcia czynności. Nie budzi wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć już po wniesieniu skargi tj. w dniu [...] maja 2014r., w tym dniu Prezes NFZ wydał decyzję nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność nie jest zadaniem Sądu ani badanie prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też wskazywanie jak sprawa winna zostać ostatecznie załatwiona, albowiem badanie dotyczy nie samej sprawy, ale terminowości działania organów administracji. W konsekwencji, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego stało się więc bezprzedmiotowe i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Umorzenie postępowania przed Sądem następuje bowiem, gdy w jego toku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia tych zdarzeń, o ile istnieją one w dacie orzekania. W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy stan bezczynności przestanie istnieć, co do zasady, w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ - po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd. Wskazać tu należy, że w sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej nie pozostaje już w stanie bezczynności, to Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Jednocześnie należy stwierdzić, że podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe. Nie zwalnia bowiem Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7, postanowienie NSA z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 1221/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w tym przepisie zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn.. akt IISAB/Ke 18/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ma zatem obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Sąd, uwzględniając okoliczności sprawy stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Na ocenę w tym zakresie wpływ miały przede wszystkim powody zwłoki organu na które powołał się Prezes NFZ, mające swe źródło w znacznej liczbie spraw wpływających do Prezesa NFZ oraz nieadekwatną do liczby rozpoznawanych spraw obsadą kadrową. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.