VI SAB/Wa 21/19

Dnia 6 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2018 r. i wydania decyzji: 1. stwierdza, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2018 r. i wydania decyzji; 3. wymierza Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej D.G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. G. (dalej jako "skarżąca") pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "Prezes NFZ/organ") w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] kwietnia 2018 r. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiającej sfinansowania zrealizowanej w dniu [...] października 2017 r. operacji usunięcia zaćmy oka prawego z jednoczesnym wszczepieniem soczewki przeprowadzonej poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżąca wskazała, że mimo złożonego w sprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. ponaglenia o niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie, organ do dnia wniesienia skargi nie zakończył przedmiotowego postępowania. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o : 1. zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej refundacji kosztów zabiegu; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej odszkodowania na zasadach określonych w art. 154 kpa; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, organ wskazał jakie przyczyny spowodowały, że nie wydał decyzji w ustawowym terminie. W tym zakresie Prezes NFZ podniósł, że w Wydziale ds. Uprawnień do Świadczeń Departamentu Spraw Świadczeniobiorców Centrali NFZ rozpatrywane są odwołania od decyzji dyrektorów OW NFZ wydawanych na podstawie art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach oraz odwołania od decyzji i zażalenia na postanowienia dyrektorów OW NFZ wydawane na podstawie art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach w sprawach dotyczących objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń. W ciągu ostatnich lat liczba odwołań od decyzji dyrektorów OW NFZ wzrosła kilkukrotnie, przy stałej liczbie pracowników Wydziału rozpatrujących ww. odwołania, prowadzących postępowania administracyjne i opracowujących projekty decyzji administracyjnych Prezesa NFZ. Według stanu na sierpień 2018 r. do rozpatrzenia pozostało około 6300 odwołań od decyzji dyrektorów OW NFZ. Pomimo systematycznego wzrostu liczby spraw rozpatrywanych przez pracowników Wydziału, które z uwagi na złożony charakter wymagają znacznego nakładu pracy, stan zatrudnienia w Narodowym Funduszu Zdrowia nie ulega zwiększeniu. Prezes NFZ wskazał przy tym, że obecnie spada liczba spraw pozostających do rozpoznania. Przedstawione powyżej okoliczności - w ocenie organu - prowadzą do wniosku, że zarzut dotyczący bezczynności Prezesa NFZ jest nieuzasadniony, w szczególności nieuprawnione jest twierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W obowiązującym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". W kodeksie postępowania administracyjnego dokonano wyraźnego rozdzielenia pojęcia bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych. W postępowaniu dotyczącym przewlekłości należy natomiast ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. O bezczynności organu można zatem mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje natomiast wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem wtedy, gdy organowi można postawić zarzut prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa. Do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych usprawiedliwionych okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ (por. np. wyroki NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13). W sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy też przewlekłość postępowania, Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie od dnia [...] kwietnia 2018 r., kiedy to skarżąca wniosła do organu odwołanie od decyzji dyrektora [...] OW NFZ, do czasu wniesienia skargi minęło blisko 10 miesięcy, a organ nie podjął żadnych czynności zmierzających bezpośrednio do wydania decyzji w sprawie, mimo że termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc. Decyzja organu wydana została dopiero w dniu [...] marca 2019 r. nr [...], tj. już po wniesieniu skargi do tut. Sądu. Taki sposób procedowania organu stał w jawnej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 kpa) i w sposób oczywisty rażąco narusza prawa strony do załatwienia sprawy w sposób zgodny z normami prawa (art. 7 kpa), a także narusza wynikającą z art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, co - zdaniem Sądu - powoduje konieczność stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Głównym argumentem wskazywanym przez organ było znaczne obciążenie sprawami do załatwienia i brak wzmocnienia kadrowego. Wskazać zatem trzeba, że co do braku odpowiedniej obsady kadrowej ugruntowany jest już w orzecznictwie pogląd, że znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw. Stan kadrowy nie mógł być uznany za usprawiedliwienie długotrwałego rozstrzygania przedmiotowej sprawy zwłaszcza, że przez cały okres trwania bezczynności organ nie zawiadomił strony, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. W takiej sytuacji należałoby wypracować rozwiązania organizacyjne umożliwiające informowanie stron o przewidywalnym terminie rozpatrzenia sprawy. Niestety w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów wskazujących na działania czynione w kierunku rozpoznania odwołania. Dlatego Sąd uznał, że w sprawie doszło do rażącej bezczynności organu. Wobec wydania decyzji przez organ po wniesieniu skargi do Sądu, postępowanie sądowo-administracyjne w przedmiocie zobowiązania Prezesa NFZ do wydania decyzji oraz rozpoznania odwołania stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Mając na uwadze pozostałe sformułowane w skardze wnioski wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd uwzględniając m.in. skargę na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza zatem, że oba ww. rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, użycie zaś czasownika "może" przesądza o tym, iż mają one charakter fakultatywny (por.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 4. wydanie, R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy). Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2017 str. 636). Podkreślić też trzeba, że wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności) ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony w sprawie stan bezczynności przez Sąd). Zatem jak wskazano, Sąd może zastosować obydwa środki jednocześnie, ale ich zastosowanie powinien uzasadnić w sposób poddający się kontroli instancyjnej. Sąd wyjaśnia zatem, że uwzględnił wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Orzekając o wysokości grzywny Sąd uznał, że wobec wydania przez organ decyzji w sprawie odpada przymuszający charakter grzywny, zaś funkcję represyjną spełni dostatecznie grzywna w wysokości 500 zł. Sąd uważa, że grzywna w takiej wysokości sprawi, że w przyszłości sprawy załatwiane będą w ustawowych terminach, a w przypadku braku takiej możliwości organ poinformuje stronę o przyczynach opóźnienia oraz planowanym terminie rozpoznania sprawy. Jak już była wyżej mowa, z treści art. 149 § 2 ppsa wynika, że gdy sąd uwzględnił skargę na bezczynność może ponadto z urzędu lub na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w określonej wysokości (patrz: art. 154 § 6 ppsa), a zatem do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W orzecznictwie NSA powyższy przepis jest rozumiany jednolicie. Wskazuje się, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej na podstawie o art. 149 § 2 ppsa ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, a może być podjęte w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności danej sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy. Suma pieniężna ma charakter przede wszystkim kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej chodzi o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty) jakiego skarżący doznał na skutek przewlekłego działania organu administracji. Zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący ma za zadanie wyjaśnić zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana podaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 2882/17 i II OSK 2954/17, z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18 i II OSK 917/18). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania stronie skarżącej od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w rozpoznaniu odwołania - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 3 wyroku. Jednocześnie działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Sąd w pkt 2 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania i wydania decyzji. W pkt 4 oddalił skargę w zakresie, w jakim strona wnosiła o wymierzenie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. Na koniec wskazać należy, ze skuteczność wniesienia skargi na przewlekłość organu w powyższym zakresie zależna jest od tego czy stosownie do postanowień art. 52 § 1 ppsa strona skarżąca przed jej wniesieniem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia. W zakresie objętym przedmiotem postępowania zastosowanie posiadał art. 37 kpa, zgodnie z którym na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie postępowania administracyjnego służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wniosła ponaglenie w związku z tym dopełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a tym samym skarga ta podlegała rozpoznaniu merytorycznemu. Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Skarga została wniesiona w sprawie z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych wolnej od wpisu sądowego, stąd - w ramach zwrotu kosztów postępowania - Sąd, na podstawie art. 205 § 2 ppsa, zasądził kwotę wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym według norm przepisanych oraz kwotę stanowiącą równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.