VII SA/Wa 1045/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Szczepan Borowski, , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 21 lutego 2025 r. znak: WKS.542.27.2024.MZ w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola oddala skargę Mazowiecki Kurator Oświaty (dalej także: "Kurator Oświaty", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 21 lutego 2025 r., znak: WKS.542.27.2024.MZ, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 737 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] W. (dalej także: "organ I instancji") z [...] listopada 2024 r. nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na założenie Publicznego Przedszkola "[...] " z siedzibą w W. przy ul. J. [...] lok. [...] . Do wydania decyzji Mazowieckiego Kuratora Oświaty doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy. W dniu 21 sierpnia 2024 r. do Biura Edukacji Urzędu m. W. wpłynął wniosek M. K. o udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego. Do wniosku załączony został szereg dokumentów składanych w tego rodzaju procedurze, w tym m.in. projekt aktu założycielskiego publicznego przedszkola, projekt Statutu Publicznego Przedszkola "[...]" w W. , zobowiązanie do przestrzegania przepisów dotyczących szkół i placówek publicznych, wykaz kadry przewidzianej do zatrudnienia w przedszkolu, a także wymagane informacje. W toku postępowania przed organem I instancji uzyskano niezbędne opinie i stanowiska właściwych organów i jednostek. Decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] , Prezydent [...] W. odmówił udzielenia zezwolenia na założenie Publicznego Przedszkola "[...] " z siedzibą w W. przy ul. J. [...] lok. [...] . Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła M. K.. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 21 lutego 2025 r., znak: WKS.542.27.2024.MZ, Mazowiecki Kurator Oświaty utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...] W. . W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przez organ I instancji § 4 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 31 – dalej jako: "rozporządzenie"). Zdaniem Kuratora Oświaty, strona spełniła warunki określone w § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5 co dało podstawę do wydania pozytywnej opinii w sprawie założenia publicznego przedszkola. Pozytywna opinia kuratora oświaty nie stanowi jednak o spełnieniu przesłanek, warunkujących wydanie zezwolenia. Stanowi jedynie element postępowania w ww. sprawie. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, zezwolenie na założenie placówki publicznej jest udzielane, jeśli utworzenie jej będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełni sieć przedszkoli. Ocenę czy utworzenie przedszkola w miejscowości wskazanej przez wnoszącego wniosek o wydanie zezwolenia stanowi korzystne uzupełnienie sieci przedszkoli w tej gminie, ustawodawca pozostawił właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego. W przekonaniu organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. wskazał istotne fakty, które były niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Podjęte analizy zmierzały do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu dzieci, objętych wychowaniem przedszkolnym. Kurator Oświaty podkreślił, że analizie została poddana nie tylko sieć przedszkoli na terenie dzielnicy W. [...] W. , ale także sieć przedszkoli w całym Mieście [...] W. . Prezydent [...] W. , w uzasadnieniu decyzji wskazał dokładnie, w jaki sposób i na jakiej podstawie ustalił konkretne dane. Wszystkie dowody w postępowaniu administracyjnym uzyskane zostały z jawnych źródeł, m.in. z systemu rekrutacyjnego oraz danych pozyskanych z Biura Administracji i Spraw Obywatelskich. Są to fakty powszechnie znane i dostępne na stronie internetowej Biura Edukacji Urzędu [...] W. (https://edukacja.um. [...] Organ odwoławczy – powołując się na poglądy sądów administracyjnych - wyjaśnił, że przepis § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia zawiera w istocie dwie przesłanki udzielania zezwolenia: jedną jest poprawa warunków kształcenia, a drugą korzystne uzupełnianie sieci szkół publicznych. Obie przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby mogło dojść do wydania zezwolenia. Nie jest wystarczające, aby utworzenie nowej szkoły publicznej poprawiło warunki kształcenia, konieczne jest również, aby nowa szkoła uzupełniła korzystnie sieć szkół. A contrario wyklucza się tworzenie szkół publicznych ponad potrzeby, gdyż utrzymywanie ze środków publicznych szkół w ilości przekraczających potrzeby danej wspólnoty nie jest w interesie publicznym. Kurator Oświaty uznał, iż nieracjonalnym i nieekonomicznym staje się tworzenie nowego przedszkola publicznego, w sytuacji, gdy w dotychczas funkcjonujących liczba miejsc wystarcza dla wszystkich chętnych. Zatem w sytuacji, gdy istniejąca w W. sieć publicznych przedszkoli jest, aż nadto wystarczająca i są w nich przez cały rok wolne miejsca, to nie można uznać za zasadny argument, odwołujący się do twierdzenia, że tworzenie przedszkoli publicznych przez osoby fizyczne lub prawne będzie sprzyjało poprawnie warunków kształcenia w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt. 6 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent [...] W. dokonał prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie. Tak też, organ I instancji ustalił, że na terenie [...] W. baza lokalowa i dydaktyczna w istniejących przedszkolach pozwala na zabezpieczenie dodatkowych miejsc dla wszystkich chętnych. Przedszkola zapewniają ofertę edukacyjną na wysokim poziomie: zajęcia sportowe, ceramiczne, innowacje pedagogiczne, umuzykalnienie, język angielski, konkursy, koncerty muzyczne, przedstawienia teatralne. Wskazał, że likwidowane są stopniowo oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych prowadzonych przez m. W. Dalej Kurator Oświaty przypomniał, że organ I instancji nie zgodził się z zarzutem odwołującej, iż "przedszkole oraz oddział przedszkolny, to dwie różne formy wychowania przedszkolnego", a także, że "Prezydent [...] W. niezasadnie przyjął (...) liczbę miejsc w przedszkolach publicznych z uwzględnieniem również miejsc w oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej". Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe, przepisy art. 13 ust. 1 i ust. 3 stosuje się również do oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej. Poza tym nadmienił, że sieć prowadzonych publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych ustala Rada Gminy – uchwała nr XLV/1082/2017 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 marca 2017 r. Następnie raz jeszcze zauważył, że organ I instancji po dokonaniu analizy sieci publicznych przedszkoli w całym Mieście [...] W. oraz w Dzielnicy W. [...] W. ocenił, że istniejąca sieć w pełni zaspakaja potrzeby społeczne w zakresie wychowania przedszkolnego i zapewnienia miejsca w przedszkolach publicznych wszystkim chętnym dzieciom w wielu 3-6 lat. Z uwagi na fakt, iż już kolejny rok, po przeprowadzonej rekrutacji, przedszkola nadal dysponują wolnymi miejscami, utworzenie kolejnego przedszkola publicznego staje się nieracjonalne i nieekonomiczne. Zdaniem Kuratora Oświaty, zakładając kolejne przedszkola publiczne, należy wziąć pod uwagę, że z zasady działalność przedszkola obejmuje okres wieloletni, w związku z powyższym przy ocenie, czy utworzenie nowego przedszkola będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia oraz korzystnie uzupełniać sieć przedszkoli, należy rozważyć nie tylko czas teraźniejszy, ale dającą się przewidzieć przyszłość. Pomimo przytoczonego przez stronę faktu, że utworzenie przedszkola miałoby nastąpić w sąsiedztwie dużych inwestycji mieszkaniowych, to z danych demograficznych wynika, że liczba dzieci urodzonych w latach 2017 - 2022 systematycznie spada. Szacuje się, że za 3 lata liczba dzieci 6-letnich na terenie dzielnicy W. [...] W. wyniesie o 194 mniej, a za 5 lat o 325 mniej. Spadek liczby dzieci w wieku przedszkolnym wiąże się z podwyższeniem kosztów utrzymania samorządowych placówek oświatowych. Mniej dzieci oznacza uzyskanie mniejszej kwoty z tytułu subwencji oświatowej w budżecie dzielnicy. Ponadto malejąca liczba dzieci może skutkować koniecznością likwidacji przedszkoli samorządowych, co stanowi przesłankę do odmowy udzielenia zezwolenia w kontekście badanego interesu społecznego. Kurator Oświaty podkreślił, że na podstawie aktualnych danych wykazano, iż wszystkie chętne dzieci, które zamieszkują dzielnicę W. [...] W. , jak również Miasto [...] W. zostały przyjęte do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych i zostały jeszcze wolne miejsca w przedszkolach samorządowych. Aktualna prognoza rekrutacji na rok szkolny 2025/2026 wskazuje, że w przedszkolach zwolni się ok. 12,5 tys. miejsc. Szacowane zapotrzebowanie na miejsca wynosi 10,5 tys. Nadwyżka miejsc w przedszkolach to 2 tys. (80 oddziałów) i obecnie wolne miejsca. Natomiast szacowane zapotrzebowanie na miejsca w oddziałach przedszkolnych dla dzieci 6-letnich w szkołach podstawowych - 2,5 tys. (do rekrutacji - 2,2 tys., dla kontynuacji wychowania przedszkolnego - 0,3 tys.). Według organu odwoławczego, powyższa analiza wskazuje, że liczba dzieci z roku na rok maleje. Organ odwoławczy zawrócił również uwagę, że przed wydaniem decyzji Prezydent [...] W. dokładnie przeanalizował wszystkie dostępne dane oraz stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W. [...] W. , w tym dane demograficzne dzieci urodzonych w latach 2017 - 2022 pozyskane z Biura Administracji i Spraw Obywatelskich, które potwierdzają zasadność wydanej decyzji. Kurator Oświaty nadmienił poza tym, że strona przed wydaniem decyzji była zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiona o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym: składania dodatkowych wyjaśnień i dowodów oraz zapytań (pismo z dnia 30 września 2024 r.). Jednak nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z aktami sprawy. Były tam zawarte m.in. dane liczbowe o meldunkach dzieci według wieku oraz szacowanej liczbie zameldowanych w wieku przedszkolnym w kolejnych latach (bez uwzględnienia migracji): od 2024/2025 do 2027/2028 r. oraz aktualna liczba dzieci w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej w jednostkach prowadzonych przez [...] W.. W ocenie Kuratora Oświaty, organ I instancji, wyrażając zgodę na utworzenie kolejnej publicznej placówki wychowania przedszkolnego, stworzyłby sytuację, że przedszkola już funkcjonujące będą zmuszone zamykać swoje oddziały lub pracować w oddziałach o niskiej liczebności dzieci, co w kontekście interesu społecznego jest nieracjonalne. Powodowałoby to wówczas wysokie koszty funkcjonowania przedszkola przy wciąż rosnących kosztach pracowniczych i utrzymania budynku. Tymczasem organ samorządowy musi uwzględniać zarówno względy o charakterze demograficznym, jak i o charakterze fiskalnym. Te pierwsze dlatego, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspakajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej. Nie ma więc sensu tworzenia nowej placówki, jeżeli w dotychczas istniejących jest taka ilość miejsc, że wystarcza ona dla wszystkich chętnych. Analizy, którymi dysponował organ I instancji pozwalają na oszacowanie, że aktualna liczba publicznych placówek przedszkolnych nie wymaga wsparcia w kontekście zasadności złożonego wniosku. Kurator Oświaty zaznaczył, że uzyskane dane wskazują (na koniec rekrutacji w roku szkolnym 2024/2025), iż liczba wolnych miejsc w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w W. wynosiła 5177, co może jedynie świadczyć o dowolnych, a nie przymuszonych decyzjach rodziców związanych z brakiem miejsc w przedszkolach publicznych, dotyczących wyboru przedszkola niepublicznego dla dziecka. Organ odwoławczy za niezasadny uznał także zarzut strony dotyczący odniesienia się przez Prezydenta [...] W. wyłącznie do liczby wolnych miejsc w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego. Wyjaśnił, że organ I instancji podał dane dotyczące liczby wolnych miejsc w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych na zakończenie rekrutacji podstawowej na rok szkolny 2024/2025 w Dzielnicy W. [...] W. , która wynosiła - 406, zaś wg. stanu na dzień 5 września 2024 r. - 222. Zdaniem Kuratora Oświaty, dane te wskazują, iż Miasto [...] W. , w tym Dzielnica W. , zapewniają wystarczającą liczbę miejsc w przedszkolach publicznych i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Ponadto, organ ewidencyjny podał, iż sieć przedszkoli samorządowych w Dzielnicy W. [...] W. uzupełniają 4 przedszkola publiczne prowadzone przez osoby fizyczne, które nie pobierają czesnego i działają na zasadach przedszkoli prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto organ I instancji przedstawił dane dotyczące liczby dzieci 6-letnich przyjętych w roku szkolnym 2024/2025 do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez [...] W. oraz niepublicznych przedszkoli "konkursowych" i publicznych przedszkoli prowadzonych przez inne podmioty, które przystąpiły do wspólnej rekrutacji. Końcowo organ nadmienił, że w świetle przepisów o finansowaniu zadań oświatowych, bardzo istotnym jest, aby oddziały przedszkolne w prowadzonych przez gminę przedszkolach były pełne, tzn. 25. osobowe. W sytuacji wydawania kolejnych zezwoleń, pomimo wolnych miejsc w placówkach wychowania przedszkolnego, istnieje ryzyko, że przedszkola samorządowe będą zmuszone pracować w małych grupach pomimo wysokich kosztów pracowniczych i utrzymania budynków. Zwiększenie wydatków bieżących pociągnie za sobą także zwiększenie dotacji, którą należy comiesięcznie na każde dziecko przekazywać wszystkim przedszkolom publicznym (100% podstawowej kwoty dotacji) i niepublicznym (75% podstawowej kwoty dotacji). Środki zaś niezbędne do realizacji zadań oświatowych, w tym utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego, są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są natomiast subwencja ogólna, dotacje celowe oraz dochody własne. Ponieważ zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, organ I instancji był uprawniony do rozważenia także skutków finansowych związanych z udzieleniem zezwolenia na założenie wnioskowanego przez przedszkola. W tym kontekście Kurator Oświaty przypomniał, że jak wynika z danych pozyskanych ze strony BIP [...] . W. (https://um.warszawa.pl/budzet-w- pigulce-2024) z dnia 14 lutego 2024 r., z roku na rok rośnie niedoszacowanie rządowej subwencji oświatowej, w stosunku do rzeczywistych wydatków stolicy na realizację zadań oświatowych. Subwencja oświatowa nie pokrywa nawet wydatków na wynagrodzenia nauczycieli i pracowników oświaty, przez co w ostatnich latach konieczny był wzrost dopłaty ze środków własnych [...] . W. do bieżącego funkcjonowania placówek oświatowych w całym mieście. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wydawanie kolejnych zezwoleń na prowadzenie przedszkoli publicznych pomimo wolnych miejsc w placówkach już istniejących jest nieekonomiczne i nieracjonalne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nadmienił poza tym, że przed jej wydaniem zawiadomił stronę, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. o prawie do zaznajomienia się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej argumenty, Kurator Oświaty uznał za zasadne utrzymanie w całości w mocy decyzji organu I instancji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. K. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej, poprzez błędną wykładnię powyższego przepisu, polegającą na powieleniu stanowiska organu I instancji stwierdzającego, że publiczna placówka oświatowa, która miałaby być prowadzona przez Skarżącą nie będzie korzystnie uzupełniać już istniejącej sieci szkół publicznych utworzonych na terenie m. W. oraz poprawiać warunki kształcenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, w sytuacji, gdy organ nie rozważył w całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, poprzez: a. nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności położenia planowanego do założenia przedszkola w pobliżu licznych i dużych inwestycji mieszkaniowych, co wpływa na korzystne uzupełnienie sieci publicznych przedszkoli na terenie dzielnicy W. [...] W. ; b. uwzględnienie liczby wolnych miejsc przedszkolnych na datę wydania decyzji, a nie na moment zakończenia rekrutacji do przedszkoli publicznych, który to byłby miarodajny dla oceny czy liczba wolnych miejsc w przedszkolach! zapewniała przyjęcie wszystkich dzieci, zgodnie ze złożonymi wnioskami o przyjęcie do przedszkola publicznego; c. uwzględnienie liczby wolnych miejsc przedszkolnych na terenie całego miasta W. , nie zaś na terenie dzielnicy W. – W. , gdzie planuje przedszkole utworzyć skarżąca, zaś uwzględnieniem w ocenie sytuacji miejsc przedszkolnych na ternie dzielnicy W. wprost prowadziłoby do wniosku, że utworzenie przez Skarżącą przedszkola na terenie dzielnicy W. wpłynie korzystnie na sieć przedszkoli w tym właśnie regionie, bowiem umożliwi rodzicom na skorzystanie z miejsca przedszkolnego w okolicy ich miejsca zamieszkania, nie zaś w dzielnicy znacznie oddalonej, w które są pojedyncze wolne miejsca; a w konsekwencji błędne przyjęcie, że publiczna placówka oświatowa, mająca być prowadzona przez Skarżącą nie będzie korzystnie uzupełniać już istniejącej sieci szkół publicznych utworzonych na terenie [...] W. , podczas gdy w rzeczywistości oferta edukacyjna prezentowana przez placówkę oraz usytuowanie placówki Skarżącej niewątpliwie podniosłaby standardy nauki, zapewniłaby miejsca edukacji w okolicy miejsca zamieszkania dzieci i rodziców i w istocie stanowiłaby korzystne uzupełnienie już istniejących szkół publicznych, które niejednokrotnie nie oferują zakresu zajęć, które miałyby być prowadzone w nowo założonej placówce oświatowej. Błędne ustalenia w konsekwencji doprowadziły do wadliwie ustalonego stanu faktycznego, co skutkowało odmową zezwolenia na prowadzenie przedszkola publicznego. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez udzielenie jej zezwolenia na założenie publicznego przedszkola pod nazwą Publiczne Przedszkole "[...]" z siedzibą w W. przy ul. J. [...] lok. [...] , ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych. W szerokim uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odwoławczy błędnie zinterpretował § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia i nieprawidłowo zastosował ten przepis do realiów przedmiotowej sprawy. Organ ten nie dokonał analizy charakteru planowanej do założenia placówki, pomijając w swoim rozstrzygnięciu fakt, że wyróżnia się ona na tle pozostałych w. placówek przedszkolnych, a w szczególności tych na terenie dzielnicy W. . Wbrew stanowisku obu organów, utworzenie nowego przedszkola publicznego prowadzonego przez Skarżącą będzie nie tylko sprzyjać poprawie warunków kształcenia, lecz także korzystnie uzupełniać istniejącą już sieć szkół publicznych na terenie [...] W. . Zdaniem Skarżącej, istniejące przedszkola publiczne nie zapewniają opieki i edukacji na tak wysokim poziomie, jak ta planowana do założenia przez Skarżącą. Skarżąca uważa również, że gdyby m. W. zapewniało odpowiedni poziom kształcenia i opieki nad dziećmi w przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych, to z pewnością do istniejących obecnie przedszkoli niepublicznych nie wpływałyby żadne (lub byłoby ich co najmniej istotnie mniej) zgłoszenia, które związane są z dodatkowym obciążeniem finansowym dla rodziców dzieci w postaci opłat. W ocenie Skarżącej, niezasadnie jest także przyjęcie przez organ wyliczeń dotyczących wolnych miejsc w przedszkolach publicznych ze wszystkich dzielnic [...] W. , skoro poszczególne dzielnice zróżnicowane są między sobą i niekiedy znacznie oddalone. Tymczasem, planowane utworzenie przedszkola publicznego przez Skarżącą miałoby nastąpić w sąsiedztwie dużych inwestycji mieszkaniowych, co zawsze wiąże się z dużym napływem ludności - nierzadko młodych małżeństw z małymi dziećmi. Niewątpliwie tym samym dotychczasowe miejsca w już istniejących placówkach zarówno publicznych, jak i niepublicznych zostaną szybko zapełnione. Skarżąca podnosi, że z uwagi na postępujący rozwój budownictwa mieszkaniowego w dzielnicy W. , w przeciągu dwóch kolejnych lat powstanie zapotrzebowanie na co najmniej kilkadziesiąt miejsc przedszkolnych, przy czym nie chodzi tu o jakiekolwiek miejsca, ale o miejsca na wysokim poziomie. W skardze podniesiono również, że dla oceny wniosku Skarżącej istotne znaczenie miało to, jaka była liczba wniosków o przyjęcie do przedszkola publicznego, jak również jaka była liczba wolnych miejsc w tych przedszkolach (na czas składania i rozpatrywania wniosków). Natomiast organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji skupił się wyłącznie na tym, ile jest wolnych miejsc wychowania przedszkolnego, z uwzględnieniem przedszkoli, a także oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych oraz oddziałów integracyjnych wg. stanu na czerwiec 2024 r. Wskazana w treści decyzji Prezydenta [...] W. , liczba wolnych miejsc w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych – według Skarżącej – nie jest miarodajna dla oceny, czy [...] W. zapewniło wszystkim chętnym miejsce w przedszkolu publicznym. Organy obu instancji winny w tym zakresie uwzględnić dane z zakończenia ostatniej rekrutacji do przedszkoli publicznych, nie zaś dane na dzień wydawania decyzji. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 28 maja 2025 r. (wpływ do tut. Sądu - 2 czerwca 2025 r.) Skarżąca przedstawiła replikę na odpowiedź organu odwoławczego na skargę, nie zgadzając się z zaprezentowaną tam argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 21 lutego 2025 r., znak: WKS.542.27.2024.MZ, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z 6 listopada 2024 r. nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na założenie Publicznego Przedszkola "[...]" z siedzibą w W. przy ul. J. [...] lok. [...] . Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że w myśl art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Powyższa regulacja znajduje potwierdzenie w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). Z porównania przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą. W konsekwencji powyższego, rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego powinna zapewniać wszystkim dzieciom pięcioletnim zamieszkałym na obszarze gminy możliwość spełniania obowiązku szkolnego. Ocenę, czy utworzenie szkoły (przedszkola) w miejscowości wskazanej przez wnoszącego podanie o wydanie zezwolenia, stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół (przedszkoli) danego rodzaju w tej gminie, ustawodawca pozostawił właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że ma być ona dokonana według kryteriów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 31) (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Zgodnie z tym przepisem zezwolenie takie jest udzielane, jeżeli utworzenie przedszkola w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci przedszkoli w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Zdaniem tutejszego Sądu, zasadnie organy obu instancji oceniły, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie została spełniona przesłanka zawarta w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Konstrukcja normy prawnej wynikającej z treści § 4 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o założenie przedszkola, tj. poprawie warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli publicznych odpowiednio - w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Konstatując, w świetle brzmienia powołanego przepisu nie wystarczy zatem jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia. Konieczne jest bowiem także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. Jak trafnie akcentuje się w orzecznictwie sądowym, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 147/14, z dnia 18 września 2019 r. sygn. I OSK 2920/17, CBOSA), kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daję się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy. W szczególności, należą do nich względy o charakterze demograficznym, a także sytuacja, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1837/14, z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1472/14, CBOSA). Trzeba bowiem pamiętać, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspokajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1837/14, CBOSA), zaś realizacja zadań oświatowych realizowana jest na poziomie samorządowym. Prezydent [...] . W. po dokonaniu analizy sieci publicznych przedszkoli zarówno w całym [...] W. , jak i w dzielnicy W. , w której Skarżąca planowała prowadzenie tego rodzaju placówki – ocenił, że istniejąca sieć w pełni zaspokaja potrzeby społeczne, w tym w oddziałach integracyjnych. Podkreślić trzeba, że dowody w postępowaniu administracyjnym uzyskane zostały z jawnych źródeł m.in. z systemów rekrutacyjnych. Są to fakty powszechnie znane i dostępne na stronie internetowej Biura Edukacji Urzędu [...] W. pod adresem: https://edukacja.um. [...] .pl/aktualnosci. Ponadto dane pozyskane przez organy pochodzą z wykazu szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez [...] W. oraz Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w [...] . W. – dostępnych na stronie internetowej Biura Edukacji [...] W. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej [...] W. . Dane demograficzne poddano analizie na podstawie informacji udzielonych przez Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu [...] W. , dotyczących liczby dzieci urodzonych, zameldowanych i mogących korzystać z edukacji przedszkolnej w kolejnych latach szkolnych. Informacja ta uwzględnia również podział na poszczególne dzielnice [...] W. . Co istotne, jej wyniki jednoznacznie wskazują na tendencje spadkową i obniżanie się liczby dzieci w wieku przedszkolnym, co przekłada się na liczbę wolnych miejsc w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez samorząd terytorialny (zob. str. 109-114 akt administracyjnych). Z przedmiotowych danych demograficznych wyraźnie wynika, że liczba dzieci urodzonych w latach 2017 - 2022 na terenie [...] W. systematycznie spada. Z prognozy zamieszczonej na str. 113 akt administracyjnych wynika, że za 3 lata liczba dzieci w wieku przedszkolnym 3-6 lat urodzonych na obszarze dzielnicy W. w W. będzie mniejsza o 1032 osoby. Jak przy tym zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, wedle szacunków demograficznych, za 3 lata liczba dzieci 6-letnich na terenie Dzielnicy W. [...] W. wyniesie o 194 mniej, a za 5 lat o 325 mniej. Ponadto z ustaleń organów obu instancji jednoznacznie wynika, że liczba oferowanych miejsc w oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez gminę w pełni zaspokaja wszystkie obecne potrzeby dzieci zamieszkałych na terenie [...] W. , w tym również w samej dzielnicy W. . Według zgromadzonych danych, na terenie W. funkcjonuje w sumie 350 przedszkoli ogólnodostępnych, w tym 32 z oddziałami integracyjnymi, oraz 248 ogólnodostępnych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, w tym 6 integracyjnych. W samej tylko dzielnicy W. funkcjonuje 28 publicznych przedszkoli ogólnodostępnych, w tym 4 z oddziałami integracyjnymi, 43 ogólnodostępne oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych samorządowych, w tym 6 integracyjnych (zob. tabela na str. 4 decyzji organu I instancji - dane ze stycznia 2024 r.). Według wskazań organu I instancji, sieć przedszkoli samorządowych na terenie dzielnicy W. już teraz uzupełniają 4 przedszkola publiczne prowadzone przez osoby prywatne, które nie pobierają czesnego i działają na zasadach przedszkoli samorządowych, tj.: 1) Przedszkole nr [...] przy ul. Ż. [...] , 2) Przedszkole Publiczne "[...] " przy ul. R. [...] , 3) Przedszkole Publiczne [...] przy ul. S. [...] , 4) Publiczne Przedszkole "[...] " przy ul. J. [...] , oraz jedno przedszkole tzw. konkursowe, w którym dzielnica wykupiła miejsca, tj. Przedszkole "[...] " przy ul. O. [...] . Należy zauważyć, że w szczególności wymienione wyżej Publiczne Przedszkole "[...] " przy ul. J. [...] funkcjonuje w bliskiej lokalizacji do przedszkola planowanego do założenia przez Skarżącą przy ul. J. [...] . Przede wszystkim zaś, jak ustalił organ I instancji, po zakończonym postępowaniu rekrutacyjnym w okresie 2023/2024 w całym [...] W. przedszkola i oddziały przedszkolne dysponowały liczbą 2,1 tysiąca wolnych miejsc, w tym 172 w dzielnicy W. . Na dzień 31 stycznia 2024 r. tych miejsc było natomiast już 3560, przy czym na W. - 343. Z kolei liczba wolnych miejsc w przedszkolach i w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych na zakończenie rekrutacji podstawowej nr rok 2024/2025 wynosiła aż 5177, w tym 257 dla dzieci w oddziałach integracyjnych (zob. tabela na str. 7 decyzji organu I instancji). W przypadku dzielnicy W. liczby te kształtowały się następująco: 406 ogółem wolnych miejsc, w tym 19 w oddziałach integracyjnych. Wymaga podkreślenia, że jak wynika z akt sprawy, dla pełnego zobrazowania sytuacji organy wzięły pod uwagę również dane z systemu rekrutacyjnego zaktualizowane już w czasie trwania opieki nad dziećmi. I tak, według stanu na dzień 5 września 2024 r., w [...] W. pozostało 3607 wolnych miejsc w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych dla dzieci w wieku 3-6 lat, w tym 222 wolne miejsca w dzielnicy W. (zob. tabele na str. 115 akt administracyjnych oraz tabela na str. 11 decyzji organu I instancji). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał poza tym, że według raportu z systemu rekrutacyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r. zamieszczonego na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] W. , liczba wolnych miejsc w przedszkolach publicznych i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych na terenie Dzielnicy W. [...] W. wynosiła w tym dniu 1056. Zatem wbrew zarzutom skargi, organy ustaliły i wzięły pod uwagę liczbę wolnych miejsc w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych nie tylko na dzień wydawania decyzji, lecz także na dzień zakończenia ostatniej rekrutacji do przedszkoli publicznych oraz w trakcie trwania okresu opieki nad dziećmi. Należy odnotować, że organy zbadały również dostępność miejsc dla dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. W rekrutacji na rok 2023/2024 po zakończeniu etapu wskazywania miejsc, przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych dysponowały wolnymi miejscami, zaś w oddziałach integracyjnych dla dzieci było jeszcze 121 wolnych miejsc, w tym również na terenie Dzielnicy W. . Przedstawione dane potwierdzają zasadność twierdzeń organów, że istniejąca sieć przedszkoli publicznych w pełni gwarantuje prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego wszystkim dzieciom w wieku 3-6 lat, tak na obszarze całego m. W. jak i w samej dzielnicy W.. Niewątpliwie rację mają wobec tego organy podnosząc, że działające na terenie [...] W. 60 przedszkoli publicznych prowadzonych przez inne niż [...] W. osoby fizyczne i prawne, w wystarczającym stopniu uzupełnia sieć istniejących przedszkoli samorządowych, w tym także w dzielnicy W. . Organ samorządowy nie bez racji podkreślił jednocześnie, że spadek liczby dzieci w wieku przedszkolnym wpływa na zmniejszenie liczebności dzieci w poszczególnych oddziałach, co już obecnie powoduje wyższe koszty utrzymania przedszkoli prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, zgodnie z zadaniami własnymi wykonywanymi z budżetu dzielnicy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w piśmie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W. [...] . W. z dnia 30 sierpnia 2024 r., znak: UD-XII-WOW-OZ.3153.35.2024.KGA, w którym wskazano m.in., że w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez m. W. działających na terenie dzielnicy W. , pozostawało wówczas 180 wolnych miejsc, w tym 4 przeznaczone wyłącznie dla dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego w oddziałach integracyjnych. Ponadto wyjaśniono, że na terenie dzielnicy działa 37 przedszkoli i punktów przedszkolnych, w tym 2 przedszkola integracyjne i 7 terapeutycznych punktów przedszkolnych, prowadzonych przez inne niż [...] W. osoby prawne i fizyczne. W tej liczbie znajdują się również dwa przedszkola publiczne i jedno wyłonione w drodze konkursu ofert, biorące udział w elektronicznej rekrutacji do przedszkoli w [...] W. , w których jest 15 wolnych miejsc. Mając to na uwadze Zastępca Burmistrza Dzielnicy W. [...] . W. negatywnie zaopiniował założenie kolejnego przedszkola publicznego prowadzonego przez inny organ niż [...] W. . Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutów Skarżącej, dotyczących dynamicznego rozwoju dzielnicy W. [...] W. oraz powstającej tam zabudowy mieszkaniowej, należy zauważyć, że w świetle powołanej przez organ odwoławczy aktualnej prognozy rekrutacji na rok szkolny 2025/2026, w przedszkolach miejskich zwolni się ok. 12,5 tys. miejsc. Według ustaleń Kuratora Oświaty, szacowane zapotrzebowanie na miejsca wynosi obecnie 10,5 tys. Przewidziana nadwyżka miejsc w przedszkolach wynosi zaś 2 tys. (80 oddziałów) i na tyle też szacowana jest liczba wolnych miejsc w placówkach publicznych. Słusznie dostrzegły więc organy, że wskazana analiza dowodzi wyłącznie spadku liczby dzieci, które uczęszczać będą do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w najbliższych latach. Brak jest natomiast przesłanek opartych na rzetelnych analizach pozwalających sądzić, że powyższy trend zostanie odwrócony, nawet wobec faktu powstających na terenie dzielnicy W. nowych inwestycji mieszkaniowych. Słusznie wyjaśniły w tym względzie organy, że planując obecnie sieć publicznych przedszkoli na terenie poszczególnych dzielnic są one zobowiązane wziąć pod uwagę liczbę miejsc potrzebnych do rekrutacji oraz liczbę wolnych miejsc, która zostaje po tej rekrutacji. Ocena organów nie może przy tym abstrahować od rzeczowych opracowań demograficznych, które nie wskazują w żadnym razie na zwiększenie zapotrzebowania na edukację przedszkolną w nadchodzącej i dającej się przewidzieć perspektywie czasowej, tak dla całego miasta W. , jak i dzielnicy W. . Dlatego też nie sposób uznać, by sama tylko okoliczność powstającej w pobliżu planowanej placówki zabudowy mieszkaniowej była wystarczająca do przyjęcia, że faktycznie zwiększeniu ulegnie zapotrzebowanie na większą liczbę miejsc w przedszkolach. Taka ocena nie znajduje odzwierciedlenia w przyroście demograficznym, pomimo realizacji na terenie [...] W. wielu inwestycji z zakresu budownictwa mieszkaniowego, co jest faktem powszechnie znanym. W ocenie tutejszego Sądu, organy obu instancji wykazały tym samym, że na podstawie danych z rekrutacji oraz prognoz demograficznych, sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych jest wystarczająca dla zapewnienia miejsc dla wszystkich chętnych dzieci w wieku od 3 do 6 lat na terenie dzielnicy W. [...] W. . Racje mają bez wątpienia organy stwierdzając, że w sytuacji, gdy [...] W. zapewnia wystarczającą liczbę miejsc w prowadzonych przez siebie oddziałach przedszkolnych, utworzenie dodatkowej lokalizacji przedszkola publicznego, nie znajduje uzasadnienia. Trafnie konstatują także w tym kontekście organy, że utworzenie nowego przedszkola nie wniosłoby widocznych korzyści społecznych i spowodowałoby zwiększenie wydatków publicznych w sytuacji, gdy nie jest to konieczne. Jakkolwiek sam aspekt finansowy nie ma w tego rodzaju sprawach charakteru decydującego, to jednak, co potwierdza orzecznictwo sądowe, należy go również uwzględniać w ramach wykładni przesłanki korzystnego uzupełniania sieci szkół/przedszkoli publicznych w rozumieniu powołanego wcześniej § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wskazać trzeba, powielając poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 88 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe, chociaż z administracyjnoprawnego punktu widzenia mają charakter przedszkola publicznego, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Tymczasem, przedszkola publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju placówki w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem łożenie na te przedszkola ze środków publicznych, czy też ujmując to ściślej - pieniędzy podatnika, ma sens jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć przedszkoli publicznych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. Mając na uwadze brzmienie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia oraz fakt, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego organ był uprawniony do rozważenia także i skutków finansowych związanych z udzieleniem zezwolenia na założenie wnioskowanej przez skarżącego szkoły. W uzupełnieniu tej argumentacji oraz w nawiązaniu do zarzutów skargi należy w tym miejscu także zaakcentować, że jakkolwiek w zaskarżonej decyzji organ nie odwołał się wprost do klauzuli interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, to pośrednio, argumentacja w zakresie skutków finansowych związanych z pozytywnym rozpatrzeniem wniosku strony ma niewątpliwie taki właśnie wydźwięk. W sytuacji gdy ilość dotychczas oferowanych miejsc w oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez gminę jest wystarczająca (na co wskazuje ilość wolnych miejsc), zbędne jest tworzenie dodatkowych miejsc. Wszystkie istniejące placówki wychowania przedszkolnego zapewniają także realizację zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego w tym warunki do nauki, sprzęt specjalistyczny czy środki dydaktyczne, integrację dzieci ze środowiskiem. Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 5-7 Prawa oświatowego gmina jest zobowiązana do zapewnienia niepełnosprawny dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola. Odniesienia Sądu w tym miejscu wymaga zarzut Skarżącej, która podnosi, że planowane przez nią otwarcie przedszkola publicznego będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia oraz korzystnie uzupełniać istniejącą już sieć szkół publicznych na terenie [...] W. ., z uwagi na to, że funkcjonujące już placówki nie zapewniają opieki i edukacji na tak wysokim poziomie, jak ta planowana do założenia przez Skarżącą. W tym względzie należy po pierwsze podzielić pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 146/06, który choć odnosił się do sieci szkół, a nie przedszkoli, to jednak dotyczył tożsamego w gruncie rzeczy zagadnienia prawnego. Tak też w ww. wyroku NSA wskazał na brak podstaw do tego by badać – przy ocenie czy założenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół – inne jak określa się w skardze kasacyjnej "zasadnicze", przesłanki takie jak warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce naukowe i księgozbiór, podstawy programowe i kwalifikacje kadry. Jak wyjaśnił NSA, te warunki są przedmiotem odrębnej oceny (§ 4 ust.1 pkt 3 i 4 pow. rozporządzenia). Sąd Naczelny zaznaczył, że w sytuacji gdy istniejąca sieć szkół jest wystarczająca i są w nich wolne miejsca to nie może być uznany za zasadny argument odwołujący się do konstytucyjnego prawa do nauki i nieodpowiadające prawdzie stwierdzenie, że prawo to jest w badanym zakresie realizowane wyłącznie przez "sieć" szkół niepublicznych. Podzielając przywołane stanowisko stwierdzić przyjdzie, że brak jest jakichkolwiek podstaw do tego by dokonywać weryfikacji twierdzeń Skarżącej i porównań dotyczących jakości warunków lokalowych, wyposażenia czy poziomu opieki zapewnianych przez już istniejące placówki przedszkolne z tą planowaną do otwarcia przez Skarżącą. Nie deprecjonując jakości usług oferowanych przez placówkę prowadzoną przez Skarżącą można jedynie nadmienić, że jej subiektywne przekonanie w tym aspekcie nie oznacza jeszcze, że w rzeczywistości usługi oferowane przez już istniejące przedszkola nie spełniają odpowiednich standardów wymaganych przepisami prawa lub nie odpowiadają oczekiwaniom mieszkańców miasta. W tym kontekście wypada zauważyć, że jak wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, istniejąca na terenie [...] W. baza lokalowa i dydaktyczna w funkcjonujących przedszkolach pozwala na zabezpieczenie dodatkowych miejsc dla wszystkich chętnych. Przedszkola te oferują zajęcia sportowe - ogólnorozwojowe, innowacje pedagogiczne, języki angielski, zajęcia z ceramiki, rytmiki, zajęcia logopedyczne, oraz kształcenie specjalne na bardzo wysokim poziomie oraz stawianie na rozwój talentów sportowych, muzycznych, również poprzez organizowanie imprez sportowych i przedstawień teatralnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym by kwestionować tego rodzaju wskazania organu samorządowego. Sąd zobowiązany jest zarazem podkreślić, że decyzja wydawana na podstawie art. 88 ust 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe ( Dz.U. z 2023r., poz.900 ze zm.) jest decyzją uznaniową. Zaznaczyć także należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy zachodzi przesłanka korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli publicznych. Wymaga zaznaczenia, że o dowolności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może wreszcie świadczyć fakt, że w sprawie uzyskano pozytywną opinię Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia 27 września 2024 r. w zakresie udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola. W orzecznictwie sadowym z utrwalony uznać należy pogląd, że choć zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (co wynika z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe) to opinia ta nie przesądza o spełnieniu przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na założenie szkoły publicznej. Uzyskanie wspomnianej opinii kuratora oświaty stanowi jedynie element postępowania w sprawie dotyczącej założenia przedszkola publicznego i wynika ze sprawowanego przez ten organ nadzoru pedagogicznego. Dokonywanie przez ten organ wiążącej oceny innych aspektów (zmierzających do oceny całościowej dopuszczalności wydania zezwolenia na założenie przedszkola), wykraczałoby poza nadzór pedagogiczny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 528/20). Stąd też, za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 802/07 należy stwierdzić, że wspomnianą opinię należy traktować jako wypowiedź organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkolnictwem, mającą prezentować jedynie jego punkt widzenia. W rezultacie, odmowne rozpatrzenie wniosku strony o założenie Publicznego Przedszkola "[...] ", przy pozytywnej opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty, nie naruszało prawa. Nie doszło wiec do naruszenia art. 88 ust. 4 Prawa oświatowego w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Reasumując, stwierdzić należy, iż organy administracji dokonały prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Tym samym Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i kompletny. Organy obu instancji wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności, mogące mieć znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia, a Skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie podniosła takich okoliczności czy faktów, których organy nie przeanalizowały. Za chybione należało ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jak już podkreślono na wstępie, zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał za dostateczny do wydania rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to nie nosi cech dowolności i zostało należycie uzasadnione. W zaskarżonej decyzji przeprowadzoną wykładnię przepisów prawa w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, wskazano na materiał dowodowy stanowiący podstawę końcowych wniosków organu, a nadto, odniesiono się w zasadniczych kwestiach do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.