VII SA/Wa 1056/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Cieśła, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. K. i M. K. ("skarżący") na postanowienie PINB [...] ("PINB") z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia, na wniosek skarżących, postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 67 § 1 ustawy Prawo budowlane części budynku obejmującą warsztat renowacji wyrobów futrzarskich, dobudowanej do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...]w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w dniu [...] lutego 2015 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego części budynku obejmującej warsztat renowacji wyrobów futrzarskich, dobudowanej do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżących, którym w oparciu o art. 66 § 1 ustawy Prawo budowlane wnieśli o: przeprowadzenie oględzin części budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], obejmującej warsztat, rozbudowanej w przyziemiu budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającej projekt z dnia [...] czerwca 1974 r. (...); wszczęcie postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego części warsztatowej budynku; oraz o wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Z kolei w dniu 22 września 2015 r. do PINB wpłynął wniosek skarżących o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 67 § 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem postępowania miała być część budynku obejmująca warsztat renowacji wyrobów futrzarskich, dobudowana do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w ... Postępowanie zostało zakończone przez PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. w oparciu o art. 66 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, którą nakazano J.K., M. K. i A. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie w części budynku obejmującego warsztat renowacji wyrobów futrzarskich na nieruchomości przy ul. [...] w [...] określonych robót, w terminie do dnia [...] września 2016 r. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe PINB, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., odmówił wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego o wydanie decyzji nakazującej w trybie art. 67 § 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę części budynku obejmującej warsztat renowacji wyrobów futrzarskich, dobudowanej do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Na postanowienie to zażalenie wnieśli skarżący. 3. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie PINB powinno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa procesowego. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ stwierdził, że przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazał na przesłanki o charakterze podmiotowym, tj. wtedy, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka, o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawnoadministracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w tym przepisie, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", jednak nie zostały one w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak rozumieć, zdaniem organu, że odmowa wszczęcia postępowania z tej właśnie przyczyny powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowoprawnych. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11). Zdaniem organu, z zebranego materiału dowodowego, jak i z treści zażalenia wynika, że PINB wydał w dniu [...] grudnia 2015 r. na podstawie o art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzję, którą nakazał J. K., M. K. i A. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w części budynku obejmującego warsztat renowacji wyrobów futrzarskich na nieruchomości przy ul. [...] w [...], poprzez wykonanie określonych robót w terminie do dnia [...] września 2016 r. Ponadto, z materiału dowodowego wynika, że PINB, upomnieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji PINB. W świetle powyższego, zdaniem organu, należało utrzymać w mocy postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. wnieśli skarżący, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że sprawa, w której została wydana decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2015 r., nie jest tożsama ze sprawą w przedmiocie wydania ewentualnego nakazu rozbiórki części warsztatowej na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących, o braku tożsamości tych spraw świadczą nowe okoliczności faktyczne oraz odrębność podstaw prawnych. Ich zdaniem, skoro zobowiązany nie wykonał obowiązków wynikających z ww. decyzji, to w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2017 r., którym odmówiono, na wniosek skarżących, wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 67 § 1 ustawy Prawo budowlane. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone, jak również poprzedzające, postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, na podstawie art. 67 § 1 ustawy Prawo budowlane, dotyczył części budynku obejmującej warsztat renowacji wyrobów futrzarskich, dobudowanej do budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W tym zakresie, organ wydał już wcześniej rozstrzygnięcie – PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał wymienionym w niej osobom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to jest ostateczne, jak również nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku żadnego z postępowań nadzwyczajnych. 9. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednak gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 61a k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w k.p.a. skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2 277 812, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1773/15, LEX nr 2 304 014). Wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne tylko z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, ale przeszkody te muszą być oczywiste – tzn. ich wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17, LEX nr 2 394 062). 10. W niniejszej sprawie wniosek skarżących dotyczył sprawy wcześniej rozpoznanej już przez organ administracji, a więc słusznie [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że taka sytuacja stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" z art. 61a k.p.a., która uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Wstępna analiza wniosku pozwalała na stwierdzenie, że taka sytuacja miała miejsce, i że stanowiła ona przeszkodę do wszczęcia postępowania. Dla oceny wniosku skarżących nie miał, natomiast, znaczenia fakt, że jeden z zobowiązanych nie wykonał nałożonego na niego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2015 r. obowiązku. W takim przypadku, tj. jeśli decyzja nie została wykonana dobrowolnie, organ zobowiązany jest do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z akt sprawy, takie czynności zostały przez organy podjęte. Nie uzasadnia to jednak podjęcia kolejnego postępowania w tym przedmiocie, ponieważ wydane poprzednio rozstrzygnięcie nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a jedynie w części nie zostało wykonane. Wniosek obejmujący wydanie decyzji rozbiórkowej w tym zakresie powiela swym zakresem rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji PINB z dnia [...]grudnia 2015 r. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.