VII SA/Wa 1073/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z/s w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) orzekającą o nakazie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w W., w odległości 6 m. od zewnętrznej krawędzi tej jezdni wojewódzkiej. Organ I instancji ustalił, że sporny nośnik reklamowy (dwie tablice reklamowe o wymiarach ok. 1,6 m x 8,0 m), został zamontowany przez skarżącą na trzech słupach stalowych, przytwierdzonych do gruntu. Górna krawędź tablicy znajduje się na wysokości ok. 3,85 m i ma 8,3 m szerokości. Zdaniem organu, sporny obiekt budowlany ze względu na wielkość i trwałe związanie z gruntem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane (wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym) i w związku z tym jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wielkość urządzenia reklamowego i jego konstrukcja (trwałe związanie z gruntem) powoduje, że nie można go przesunąć w inne miejsce, zniszczyć za pomocą sił przyrody. Te cechy inwestycji świadczą o tym, że jest ono budowlą - urządzeniem reklamowym o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego wykonanie stanowi roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Nie ma więc podstaw prawnych do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Organ podał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy nie jest budową o której mowa w powołanym przepisie. Chodzi tu bowiem o umocowanie jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ze względu na niezachowanie minimalnych odległości między nośnikiem reklamowym a zewnętrzną krawędzią jezdni drogi wojewódzkiej. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach wojewódzkich (a taką drogą jest [...]) w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi tej jezdni. Sporny nośnik znajduje się w odległości ok. 6 m. od granicy jezdni. Z tych wszystkich powodów, zdaniem organu, zostały spełnione przesłanki do nakazania rozbiórki spornego urządzenia reklamowego. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od tej decyzji. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji nieuzasadnione przyjęcie, że dopuściła się samowoli budowlanej nośnika reklamowego, w sytuacji gdy nośnik ten jest tablicą informującą o działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę (drukarni) i w chwili jego wybudowania (koniec lat 90 – tych XX wieku) nie obowiązywały przepisy prawa zakazujące lokalizacji tablic informacyjnych w określonej odległości od drogi wojewódzkiej. Zdaniem strony skarżącej, decyzja została wydana z naruszeniem art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, ponieważ organ nadzoru budowlanego nie uniemożliwił jej legalizacji tej inwestycji - przesunięcia w inne miejsce. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że sporna tablica "nie ma nic wspólnego" z nośnikami reklamowymi, ponieważ jest na niej umieszczona jedynie informacja o prowadzonej przez nią na nieruchomości działalności gospodarczej. W konsekwencji nie było podstaw do orzeczenia nakazu jej rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że ustawa Prawo budowlane rozróżnia dwa rodzaje urządzeń reklamowych: po pierwsze - wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 3 ustawy) po drugie - tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, czy urządzenia reklamowe nie związane trwale z gruntem, na instalowanie których jest wymagane jedynie zgłoszenie (art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2). Organ stwierdził, że wielkość urządzenia reklamowego i jego konstrukcja (trwałe związanie z gruntem) powoduje, że nie można go przesunąć w inne miejsce, zniszczyć za pomocą sił przyrody. Te cechy inwestycji świadczą o tym, że jest ono budowlą - urządzeniem reklamowym o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego wykonanie stanowi roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Nie ma więc podstaw prawnych do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania legalizacyjnego spornego nośnika reklamowego z uwagi na jego usytuowanie od drogi wojewódzkiej w odległości 6 m. Przeniesienie nośnika w inne miejsce oznacza de facto jego wcześniejszą rozbiórkę. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze na tę decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze skarżąca powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że sporny obiekt budowlany nie jest nośnikiem reklamowym, a tablicą informacyjną o prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej. Strona skarżąca stwierdziła, że art. 43 ustawy o drogach publicznych nie obowiązywał w chwili posadowienia przez nią spornego obiektu, w związku z tym organ powinien umożliwić stronie "dostosowanie się do zaistniałych zmian prawnych". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez Spółkę decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego znajdującego się na działce nr ew. [...] z obr[...] przy ul. [...] w W. nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. Spółka wnosząca skargę kwestionuje uznanie przez organy administracyjne tablicy za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego. Uważa bowiem, że jest to tablica informacyjna, zwolniona od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, a nie nośnik reklamowy. Podnosi, że pod koniec lat 90 - tych XX wieku nie istniały ograniczenia w posadowieniu tablicy (reklamowej czy informacyjnej) w określonej odległości od drogi wojewódzkiej i nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę . Sąd podziela stanowisko organów co do interpretacji przepisów prawnych dotyczących rozpoznawanej sprawy, w szczególności co do tego, że wybudowanie nośnika reklamowego stanowiącego urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wymaga pozwolenia budowlanego. Zdaniem Sądu sporny obiekt to urządzenie reklamowe (nośnik reklamowy) trwale związane z gruntem, wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08, wszystkie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z opisu spornego nośnika wynika, że jest on posadowiona na trzech metalowych słupach zamontowanych trwale w ziemi. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego zakwalifikowania spornej inwestycji, należy wyjaśnić, kierując się słownikowym rozumieniem pojęcia reklamy, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. Wielki Słownik Wyrazów Obcych pod red. M. Bańki, PWN, Warszawa 2003). Podobnie pojęcie reklamy jest rozumiane przez Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 2 października 2007 r. (II CSK 289/07) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "reklama oznacza każde przedstawienie (wypowiedź) w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów, dokonane w celu wspierania zbytu towarów lub usług. Powszechnie za reklamę uważa się wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów oceniających ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna (...). Przy rozróżnieniu zwykłej informacji od reklamy trzeba mieć zatem na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną kryje się zachęta do nabycia towaru - taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana". Podobnie reklamę zdefiniowano w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21), w którym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań. Z tych powodów nie ma żadnych podstaw do uznania za uzasadnione stanowiska skarżącej, że sporna inwestycja - "tablica informująca o prowadzonej działalności gospodarczej" nie jest nośnikiem reklamowym. Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, że inwestor nie posiada zgody zarządcy drogi na usytuowanie nośnika reklamowego bliżej jezdni, której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Można dodać, że wydanie takiej zgody następuje wyjątkowo (ustawa posługuje się wręcz pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku). Co do zarzutu skargi, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obowiązywał w chwili posadowienia przez nią spornego obiektu, w związku z tym organ powinien umożliwić stronie "dostosowanie się do zaistniałych zmian prawnych" należy zauważyć, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych już w pierwotnym brzmieniu zakazywał usytuowania obiektów budowlanych przy drogach wojewódzkich na terenie zabudowanym w odległości mniejszej niż osiem metrów. W ust. 2 tego artykułu przewidziano natomiast, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach (np. na terenie zwartej zabudowy) organ określony w art. 39 ust. 3 może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli (m. in. przy drodze wojewódzkiej), w odległości mniejszej niż określona. Sporny obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia, a skarżąca nie uzyskała i nie posiadała wspomnianej zgody na jego usytuowanie w odległości od drogi mniejszej niż wymagana przepisami prawa. Budowa narusza zatem przepisy prawa w zakresie uniemożliwiającym jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i dlatego zarzut, że nie przeprowadzono postępowania legalizacyjnego w tej sprawie nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 52 prawa budowlanego, nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela nieruchomości lub zarządcy. W świetle tych przepisów organ prawidłowo skierował nakaz rozbiórki urządzenia reklamowego do skarżącej. Z akt sprawy wynika bowiem, że posadowiła ona na własnym gruncie sporną tablicę reklamową. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. o nakazie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego nie narusza prawa i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.