VII SA/Wa 1109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 marca 2025 r. znak: KOA/4876/Ar/24 w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 6 marca 2025 r. znak: KOA/4876/Ar/24, po rozpatrzeniu odwołania J.P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] października 2024 r. nr [...] odmawiającą zmiany własnej ostatecznej decyzji z [...] września 2016 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w obrębie [...] gm. K.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że wnioskiem z 17 kwietnia 2024 r. J.P. wystąpił o dokonanie korekty decyzji nr [...] z [...] września 2016 r. wskazując, że oznaczenie literowe wskazane na mapie stanowiącej załącznik do decyzji winno obejmować tylko teren inwestycji, zaś droga wewnętrzna przypisana do działki nie będącej terenem inwestycji nie może obejmować pasa gruntu, który nie spełnia roli inwestycyjnej, gdyż jest gruntem uprawnym, a nie budowlanym. Zabudowa powinna obejmować tylko teren działki nr ew. [...] i [...], oznaczony literami B-C, bez liter E-F-G-H-A. Oznaczenia E-F-G-A winny być wykreślone jako błędne, natomiast prawidłowe oznaczenie literowe należy przypisać granicy z działką. W zaskarżonej decyzji Wójta Gminy K. wskazano, że odmowa zmiany decyzji wynika z charakteru zmiany - zmiana obszaru inwestycji oraz zakres zmiany wykraczający poza wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analizy urbanistycznej) wykonanej w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskowany zakres zmiany jest sprzeczny z przepisami szczególnymi, ponieważ wszystkie przesłanki dopuszczalności zmiany decyzji wynikające z art. 155 kpa nie zostały spełnione. Nie można dokonać zmiany decyzji w zakresie rodzaju inwestycji oraz nowego jej zakresu, gdyż przeprowadzone postępowanie dotyczyło innego obszaru inwestycji. Wnioskowana zmiana wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przygotowania nowej analizy urbanistycznej; de facto winno być procedowane jako nowy wniosek. Kolegium wyjaśniło, że decyzja z [...] września 2016 r. została wydana w oparciu o przesłanki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W chwili wydania tej decyzji, przepis ten stanowił m.in. w ust. 1 pkt 1, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowił w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". W niniejszej sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik do decyzji z [...] września 2016 r. Organ wskazał, że stosownie do § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Kolegium zauważyło, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określono zabudowę pod budynkiem mieszkalnym na 400 m2. Z dołączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] posiada 1050 m2, działka nr [...] ma 1200 m2, a działka [...] ma powierzchnię 1564 m2. Wszystkie te działki są wskazane we wniosku. W analizie urbanistycznej odrębnie nie odniesiono się szczegółowo do kwestii powierzchni zabudowy, określając, że biorąc pod uwagę wniosek inwestora, ustala się wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na maksymalnie 18%, a udział powierzchni biologicznie czynnej - minimalnie 60%. W decyzji z [...] września 2016 r. ustalono te wartości w ten sam sposób. Biorąc pod uwagę wielkość powierzchni działek łącznie 3814 m2 oraz wnioskowanej powierzchni zabudowy 400 m2, uzyskuje się wynik wskaźnika zabudowy na podstawie samego wniosku na 10,48%. W ocenie Kolegium, wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2016 r. zmierza do wyłączenia z terenu inwestycji działki nr [...], a więc de facto zrealizowania inwestycji jedynie na terenie działek nr [...] i [...]. W takiej sytuacji koniecznym byłoby sporządzenie nowej analizy, która pozwalałaby stwierdzić czy wnioskowana inwestycja mogłaby zostać zrealizowana w kształcie wnioskowanym. Sporządzona analiza odnosiła się do terenu inwestycji ponad dwukrotnie większego. Obecnie byłaby to powierzchnia dwukrotnie mniejsza, a więc koniecznym byłaby weryfikacja jaki obiekt (obiekty) na takiej działce mógłby powstać, w tym czy wnioskowany wskaźnik inwestycji odpowiada zastanemu ładowi przestrzennemu. Jak wyjaśniło Kolegium, nie można również nie zauważyć, że sporządzenie analizy urbanistycznej polega na wyznaczeniu wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego, w ramach którego stwierdza się jakie obiekty i o jakich parametrach znajdują się. Ma to na celu stwierdzenie jaki jest na danym obszarze ład przestrzenny, a więc punkt wyjścia do oceny czy projektowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro zmianie uległ teren inwestycji to uległby również zmianie obszar analizowany, a zatem zmieniłby się również krąg obiektów branych do wyznaczenia parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy. Tak więc Kolegium zgodziło się z dokonaną przez organ I instancji oceną, że w niniejszej sprawie w celu ustalenia czy zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa mogłaby nastąpić, niezbędnym byłoby zweryfikowanie nowego kształtu inwestycji. Kolegium dostrzega, że teren działki nr [...] stanowi teren drogi wewnętrznej, a więc z założenia nie stanowiłby on terenu rzeczywistej zabudowy. Tym niemniej, decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do konkretnego rozmieszczenia obiektów budowlanych na terenie inwestycji. Kwestia ta jest ustalana na etapie budowlanym. Organ w decyzji o warunkach zabudowy odnosi się do całości terenu inwestycji, nie oceniając zamiarów wnioskodawcy co do sposobu realizacji inwestycji. W § 5 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Na podstawie ust. 2 przywołanego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Z regulacji tych jasno wynika, że ustalenie parametrów nowej zabudowy musi poprzedzić przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, a ustalony wskaźnik zabudowy powinien odpowiadać wielkości przewidzianej w § 5 ust. 1, a ustalenie go na innym poziomie powinno wynikać z analizy. Kolegium wyjaśniło, że organ rozpoznając sprawę na podstawie art. 155 kpa posługuje się ustaleniami i dowodami zebranymi w postępowaniu zakończonym decyzją mającą podlegać zmianie. Skoro więc w niniejszej sprawie wskaźniki powierzchni zabudowy zostały przyjęte w odniesieniu do całości terenu inwestycji, to nie jest możliwym jedynie ograniczenie terenu inwestycji przez zmianę jego określenia w decyzji, ale koniecznym byłoby zweryfikowanie w stosunku do zmniejszonego terenu inwestycji w jakiej wielkości mogłaby powstać zabudowa. Taka weryfikacja wymagałaby sporządzenia analizy urbanistycznej, co oznaczałoby w rzeczywistości dokonywanie ponownie oceny wniosku. Tego zaś działania nie można podejmować w trybie art. 155 kpa, który odnosi się tylko do zmiany decyzji w zakresie już ustalonym, a nie podejmowania nowych ustaleń, nie wynikających z dotychczas zebranego materiału dowodowego. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie, w celu uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji koniecznym byłoby sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, co sprzeciwia się zakresowi postępowania w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że zawnioskowana zmiana powoduje konieczność przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej, co wykracza poza zakres rozstrzygania na podstawie art. 155 kpa, gdyż prowadzi do nowych, merytorycznych ustaleń w sprawie, powodując powstanie nowego dowodu i nowych ustaleń, których nie można zastosować do podjętej już decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniósł J.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 155 kpa poprzez błędną wykładnię tego przepisu wskazującą na nieuprawnione uznanie, że wymogi wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na zmianę decyzji o warunkach zabudowy, chociaż przemawiałby za tym słuszny interes strony; 2) art. art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwych decyzji organu pierwszej instancji; 3) art. 7 kpa przez nieuwzględnienie wynikającej z wykreowanej tym przepisem zasady, że sprawę należy załatwiać mając na względzie interes strony, aż do granic kolizji tego interesu z interesem społecznym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z 25 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarżący zarzuca organom orzekającym w sprawie błędną wykładnię art. 155 kpa wskazującą na nieuprawnione uznanie, że wymogi wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na zmianę decyzji o warunkach zabudowy, chociaż przemawiałby za tym słuszny interes strony. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest postępowaniem nowym, które wszczyna odpowiedni wniosek złożony przez stronę. Zgodnie z treścią art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji, o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot je inicjujący. Powołany przepis art. 155 kpa stanowi podstawę do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, dopuszcza więc odstępstwo od zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 kpa. Nie pozostaje to bez znaczenia dla prawidłowego stosowania omawianej instytucji procesowej. Ustanowiony w art. 155 kpa warunek zgody strony na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej powoduje, że organ zobligowany jest do merytorycznej analizy podnoszonych przez stronę argumentów i propozycji dotyczących kierunku, czy sposobu zmiany decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., II GSK 4224/17). Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Dochodzimy tutaj do kluczowego elementu tego postępowania, albowiem prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. np. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06 i z dnia 7 czerwca 2024 r., III OSK 2036/22). Jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Również w wyroku NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 37/15, przyjęto, że "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne.". Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo orzekły o odmowie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy zmiany decyzji ostatecznej była okoliczność, że wniosek skarżącego dotyczący zmiany tej decyzji nie mieścił się w granicach pierwotnie załatwionej sprawy i orzeczonych wówczas uprawnień i obowiązków, albowiem zmiana decyzji o warunkach zabudowy w żądanym zakresie, tj. w zakresie zmniejszenia terenu inwestycji o działkę nr [...], wiązałaby się ze zmianą obszaru inwestycji, a zmiana obszaru inwestycji wykraczałaby poza wynik analizy urbanistycznej sporządzanej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Rację mają organy, że wnioskowana zmiana wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i przygotowania nowej analizy urbanistycznej, czyli de facto winno być procedowane jako nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wprawdzie zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 kpa jest co do zasady dopuszczalna, ponieważ pomimo że jest to decyzja związana, to w ramach jej ustaleń są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu i decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 kpa w oznaczonym zakresie. Ta zmiana musi jednak oznaczać zmodyfikowanie rozstrzygnięcia, innymi słowy nowa decyzja musi różnić się od pierwotnej. Co istotne, w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa nie można dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego, w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (zob. wyroki NSA z dnia 26 marca 2024 r., II OSK 272/23 i z dnia 9 kwietnia 2024 r., II OSK 338/23). Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 59 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla terenu, co ma fundamentalne znaczenie. Granice terenu określa załącznik graficzny do decyzji sporządzony na kopii mapy zasadniczej (ewidencyjnej). W niniejszej sprawie teren ten został oznaczony literami ABCDEFGHA. Dla tak określonego terenu sporządzona została analiza urbanistyczna i w konsekwencji ustalone zostały wskaźniki urbanistyczne opisane w inkryminowanej decyzji. Rację mają zatem organy orzekające w sprawie, że zmniejszenie terenu inwestycji o działkę nr [...] powoduje, że zmianie ulega również obszar analizowany, a zatem zmieniłby się również krąg obiektów branych pod uwagę do wyznaczenia parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy, konieczne byłoby zatem sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, dla sporządzenia której w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa brak jest podstaw. Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 155 kpa w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie może doprowadzić do naruszenia pozostałych wymagań wynikających z art. 61 upzp (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., II OSK 432/18). Zmiana decyzji nie może ograniczyć się jedynie do pominięcia jednej z działek, jak tego domaga się skarżący w niniejszej sprawie, ale zmiana musi zostać dokonana także w zakresie całej analizy urbanistycznej, co oznacza przekroczenie granic sprawy administracyjnej, a tym samym wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie określonym w art. 155 kpa. O odrębności sprawy administracyjnej decyduje w przedmiotowym przypadku wielkość terenu, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wynika z prawidłowej wykładni art. 155 kpa i uwzględnia wszystkie te okoliczności, które dla prawidłowego zastosowania wskazanej normy prawnej miały znaczenie, w tym te podnoszone przez skarżącego. Wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zakresie zweryfikowania zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 155 kpa, jako przesłanki zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, zaskarżona decyzja sprostała. Podkreślić należy, że ciążący na organach z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych. Zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego, a więc w warunkach niniejszej sprawy wskazanymi w art. 155 kpa przesłankami zmiany decyzji ostatecznej. Jak już wyżej wyjaśniono, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana jedynie w oparciu o ustalony uprzednio stan faktyczny sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 kpa, które pozwalałyby na zmianę decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy przez zmniejszenie obszaru inwestycji o jedną z działek inwestycyjnych. Odmowa zmiany decyzji ostatecznej nie narusza art. 155 kpa. Stan faktyczny sprawy jest oczywisty i nie wymagał dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie doszło zatem do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania art. 7 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).