VII SA/Wa 1115/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Z.-G. i K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących P. Z.-G. i K. G. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. G. i P. Z. G. (dalej: skarżący, strona) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, GINB) z [...] marca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB, organ I instancji) z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] maja 2016 r., znak: [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 12 września 2019 r. skarżący złożyli do [...] WINB wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]), nakazującej K. G. i P. Z. G. rozbiórkę muru oporowego wraz z ogrodzeniem i altaną widokową, położonego na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] w B., biegnącego wzdłuż rzeki B. Skarżący wskazali naruszenie art. 156 §1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 k.p.a. [...] WINB pismem z 12 grudnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...],[...] WINB działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2018, poz. 2096 z późn. zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. - dalej: Prawo budowlane): umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...]. Uzasadniając decyzję organ I instancji stwierdził, iż po analizie akt sprawy, ustalił, że decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] maja 2016 r., znak: [...], została decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. - utrzymana w mocy w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gl 939/16 orzekł o oddaleniu skargi K. G. i P. Z. G. od powyższej decyzji [...] WINB. Następnie organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 KPA) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". Uznając zatem, że nastąpiło wszczęcie postepowania administracyjnego, zamiast zastosować art. 61 a k.p.a., zachodziła konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji [...] WINB uznał, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła jej rażące naruszenie art. 105 k.p.a. i na podstawie art. 138 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając odwołanie GINB powołaną na wstępie decyzją, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie uprawniał organ I instancji do umorzenia postępowania, ale z innych przyczyn, niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, która została utrzymana w mocy decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczym, wniosek taki należy z urzędu potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, przy czym organ nadzoru będzie właściwy do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji pierwszo jak i dwuinstancyjnej. Tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w C. z [...] maja 2016 r. należało potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r. W podsumowaniu GINB stwierdził, że jeśli jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej zostało wszczęte, to powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu braku właściwości. W tej sytuacji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w C. z [...] maja 2016 r., z tym zastrzeżeniem, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wynika - nie ze związania wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2016 r., a z braku właściwości organu wojewódzkiego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem GINB, skarżący wywiedli skargę do sądu administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. i art 65 k.p.a., poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie o stwierdzenie jej nieważności. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że skoro [...] WINB był organem niewłaściwym, to wydane rozstrzygnięcie jest nieważne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wynikające z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona. Sąd kontroluje decyzję GINB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Przypomnieć zatem należy, że organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie uznając powagę rzeczy osądzonej w przedmiotowej sprawie, a wszczęte postępowanie uznał za bezprzedmiotowe. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego – w rozpoznawanej sprawie decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]), która była decyzją pierwszoinstancyjną. [...] WINB po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, analizie akt sprawy stwierdził, iż decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. podlegała rozpoznaniu przez drugą instancję, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zatem sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyż powinien zostać zastosowany art. 61a k.p.a. Z kolei rozpoznający odwołanie od decyzji organu I instancji, GINB – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją, ale z tym zastrzeżeniem, że bezprzedmiotowość postepowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wynika nie ze związania wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2016 r. (II SA/Gl 939/16), a z braku właściwości organu wojewódzkiego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wspomniana decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. podlegała ocenie [...] WINB, który decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie WSA w Gliwicach wyrokiem z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/GI 939/16, oddalił skargę. Skarga kasacyjna od wymienionego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 990/17. Wobec tego zasadną jest kontrola zaskarżonej decyzji i ustalenie, czy organ prawidłowo umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w tym przepisie, w odniesieniu do sądów, oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/18, LEX nr 2536679). Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, LEX/el., komentarz do art. 170 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 134 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, jak również nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli więc sąd pierwszej instancji oddali skargę na daną decyzję to jest to równoznaczne z dokonaniem przez niego oceny, że jest ona zgodna z prawem, a w szczególności, że nie wystąpiła w niej wada kwalifikowana, prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji. Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na wyrok oddalający skargę potwierdza więc taką ocenę. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 939/16, oddalił skargę skarżących od decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 990/17, oddalił wniesioną przez stronę od wyroku sądu wojewódzkiego skargę kasacyjną. Oznacza to, że decyzja ta została poddana kontroli przez sąd pierwszej i drugiej instancji, a oddalając skargę na ww. decyzję (a potem skargę kasacyjną od wyroku), sądy te nie tylko stwierdziły, że nie narusza ona prawa, ale zbadały także z urzędu przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Oddalenie skargi na ww. decyzję zamyka więc organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ jest on związany oceną prawną decyzji, zawartą w wyroku sądu. Organ nie ma zatem możliwości ingerowania w prawomocne orzeczenie sądu, co miałoby miejsce, gdyby próbował doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio już ocenionej przez sąd administracyjny. Słuszne było zatem rozumowanie organu I instancji - [...] WINB, który stwierdził, że nie może badać przesłanki nieważności, wobec wyroku Sądu. Wobec powyższego, jeszcze raz należy podkreślić, że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, wówczas gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez sąd w toku rozpoznawanej sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Kluczowe okazało się jednak to, że [...] WINB nie był właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w przedmiotowej sprawie, w której decyzją ostateczną była decyzja [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] maja 2016 r. był GINB. Z kolei GINB w ocenie Sądu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w sposób wadliwy stwierdził, iż bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. wynika nie ze związania wyrokiem WSA w Gliwicach, a z braku właściwości organu wojewódzkiego. Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl zaś art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W świetle wskazanych przepisów organ administracji, oceniając swoją zdolność do załatwienia określonej sprawy, zobligowany jest więc do zbadania kwestii posiadania lub braku posiadania właściwości do dokonania danej czynności. Obowiązek kontroli właściwości musi być realizowany w każdym stadium postępowania od momentu jego wszczęcia do momentu rozstrzygnięcia sprawy. Błędne jej określenie czy też zaniechanie zbadania przez organ zbadania właściwości, którego następstwem może być jej brak w danej sprawie, powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta jest nieważnością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Beck, Warszawa 2019 r., s. 439). Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie II OSK 3542/18. Konkludując, Sąd stwierdził, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż GINB utrzymując w mocy decyzję [...] WINB, pozostawił w obrocie decyzję, która była wadliwa, gdyż wniosek rozpoznał organ, który nie był właściwy. Zasadnie podnosili skarżący naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w kontekście powyższych wywodów, nie ulega wątpliwości, że GINB powinien wyeliminować w obrotu prawnego decyzję organu I instancji. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek w postaci nieważności postępowania. Obowiązek kontroli właściwości musi być realizowany w każdym stadium postepowania, od momentu jego wszczęcia do momentu rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że Główny Inspektor nadzoru Budowlanego naruszył art. 65 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie nie dostrzegając tych uchybień utrzymując w mocy decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2020 r. dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu GINB uwzględni argumentację zaprezentowaną powyżej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku, a o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.