VII SA/Wa 1116/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska,, sędzia WSA. Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. B. i L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...]- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014r. ([...]), odmawiającą na wniosek p.p. [...] stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2007 r. [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej - sieci główne w ramach Projektu: [...], w części dotyczącej działki nr [...]; w pozostałym zakresie umarzającej postępowanie nieważnościowe. Organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego i wskazał, że sporne przedsięwzięcie jest inwestycją liniową. Zgodnie z orzecznictwem (por. wyrok NSA z dnia 06.01.2006r., sygn. akt II OSK 364/05), w przypadku inwestycji liniowych zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Z uwagi na powyższe merytoryczny zakres weryfikacji ww. decyzji ograniczono do działki nr ew. [...], której współwłaścicielami są wnioskodawcy (KW nr [...]), a w pozostałym zakresie organ zasadnie umorzył postępowanie. Z projektu budowlanego zatwierdzonego weryfikowaną decyzją wynika, że na działce nr ew. [...] przy ul. [...]zaplanowano kanalizację deszczową. Wnioskodawcy tak we wniosku, jak i w odwołaniu podnosili, że przebieg inwestycji na ich działce wg projektu budowlanego różni się od przebiegu na mapie stanowiącej załącznik do porozumienia z 8 stycznia 2007 r. Powołując się na art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), organ wyjaśnił, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ co do zasady nie bada prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie weryfikuje tytułu prawnego, na jaki powołuje się inwestor. Brak jest bowiem przepisu nadającego organowi takie uprawnienie. Art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy w sposób wyraźny i jednoznaczny zobowiązuje inwestora jedynie do złożenia oświadczenia, a nie wykazania się takim prawem. Wyjątkowo organ dokonuje takich ustaleń, jeżeli w toku postępowania prawo, na które powołuje się inwestor jest kwestionowane. Oświadczenie podlega ocenie przez sądy karne pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo z art. 233 § 6 k.k. Oświadczenie inwestora oświadczenie jest bowiem skuteczne o tyle o ile z materiału dowodowego nie wynika wniosek przeciwny. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 26.07.2007 r. II OSK 1099/06 niepubl.; 11.05.2007 r. II OSK 775/06 niepubl., wyroki WSA w W-wie z 09.06.2009r., VII SA/Wa 450/09; z dnia 08.04.2009r., VII SA/Wa 1454/08). W postępowaniu zwyczajnym nie było podstaw do kwestionowania przywołanego w oświadczeniu tytułu prawnego. W aktach nie znajdowały się dokumenty podważające jego prawdziwość. Żadna ze stron nie wskazywała również wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia. Skoro inwestor złożył prawidłowe oświadczenie, to spełnił warunek, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 cyt. ustawy. Działka nr ew. [...] przy ul. [...]została objęta decyzją z [...] kwietnia 2007 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji (załącznik nr 1, z wykazem działek i załącznik graficzny). Organ podzielił stanowisko Wojewody, że przywołanie w decyzji Prezydenta Miasta [...] sierpnia 2007 r., innej decyzji lokalizacyjnej nie zmienia faktu, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2007 r. funkcjonowała w obrocie prawnym w dniu wydania pozwolenia na budowę. Powyższego nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Starosty [...] z [...]października 2007 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie wód opadowych i roztopowych z północnej części dzielnicy [...] do urządzeń wodnych oraz na wykonanie i przebudowę urządzeń wodnych oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "[...]. Analiza materiału dowodowego wykazała również, że z [...] sierpnia 2007 r., w części dotyczącej działki nr ew. [...]nie narusza innych przepisów, w tym w sposób rażący, jak i nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ stwierdził, że badana decyzja nie narusza art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wojewódzki nie naruszył również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem uwzględnił całość materiału dowodowego w zakresie w jakim orzekał. Skargę na powyższa decyzję złożyli [...]wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzających ją decyzji i zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77, 80 oraz art. 9 i 10 k.p.a. - poprzez pominięcie braku udziału stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r.; - art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 i 80 oraz art. 7, 8 i 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez nie zbadanie wszystkich aspektów dotyczących kwestii właściwości organu wydającego decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r.; - art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 77 i 80 oraz art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wybiórcze i instrumentalne potraktowanie jednych dowodów oraz pominięcie innych dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy; - art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że organ posiadał wystarczającą wiedzę o przebiegu postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2007 r., aby orzec o uchyleniu tejże decyzji w części działki Skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu była wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. odmawiającą w części dotyczącej działki nr [...] stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej w rejonie ulic: [...]; w pozostałym zakresie umarzającą postępowanie. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest wyłącznie do kontroli decyzji w zakresie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ nie rozstrzyga sprawy ponownie merytorycznie, ale orzeka tylko w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu. Działa zatem jako organ kasacyjny i w oparciu – co do zasady - o zamknięty materiał dowodowy, to jest materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia, weryfikuje badany akt administracyjny. Działanie organu w tym trybie wymaga zatem innego podejścia do sprawy i dlatego zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy ono wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący kwestionując zaskarżone orzeczenie stwierdzili, że inwestor posłużył się nieprawidłowym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze wskazali również na niewłaściwość organu wydającego kontrolowaną decyzję. W związku z wskazanymi wadami domagali się unieważnienia wymienionej decyzji. Wskazać zatem trzeba, że jedną z przesłanek nieważnościowych jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Kolejną z przesłanek nieważnościowych jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, aby ocena organów dokonana w kontekście art. 156 § 1 kpa - w tym w zakresie pkt 1 i 2 tego przepisu - była wadliwa, nie było bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2007 r. Odpowiadając w pierwszej kolejności na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77, 80 kpa oraz 9 i 10 kpa poprzez pominięcie udziału skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. wskazać należy, że system weryfikacji decyzji oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie wyłącznie określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24). Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje bowiem odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., a więc również wadą wymienioną w pkt 4 tego przepisu tj. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699. Chybiony okazał się zatem zarzut sformułowany w pkt 1 skargi. Odnosząc się do kolejnych zarzutów podkreślić należy, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostawał fakt, iż skarżący zawarli z inwestorem porozumienie w dniu 8 stycznia 2007 r., na które to porozumienie inwestor powołał się w kwestionowanym przez skarżących oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z oświadczenia tego wynika, że: "Inwestor oświadcza, że zamierza wykonać na nieruchomości określonej we fragmencie mapy zasadniczej stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszego porozumienia, na działce nr [...] roboty budowlano - montażowe polegające na budowie kanalizacji deszczowej i/lub kanalizacji sanitarnej w dzielnicy [...]". Treść porozumienia nie budzi żadnych wątpliwości i jednoznacznie wskazuje, że właściciel udziela w nim zgody inwestorowi na realizację zarówno kanalizacji deszczowej jak i sanitarnej na działce nr [...]. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć zatem w tym miejscu należy, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organowi ustawodawca - co do zasady - nie przyznał kompetencji do badania prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności organ nie dokonuje weryfikacji wskazanego tytułu prawnego. Organ dokonuje ustaleń w zakresie prawdziwości złożonego oświadczenia tylko wyjątkowo i tylko jeżeli w toku postępowania prawo, na które powołuje się inwestor jest przez którąkolwiek ze stron kwestionowane. Oświadczenie jest bowiem składane pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 k.k.). Złożenie oświadczenia podlega zatem ocenie pod względem prawdziwości przez sądy karne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 maja 2009 r. II OSK 680/08; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zatem słusznie wyjaśnił organ - w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, brak było podstaw do kwestionowania wymienionego w oświadczeniu tytułu prawnego, skoro organ nie dysponował dokumentami, które podważałyby jego prawdziwość, jak i strony postępowania zwykłego nie podnosiły takich zarzutów Wobec spełnienia przez inwestora wymogu z art. 32 ust 4 pkt 2 cyt. ustawy nie można było zgodzić się z zarzutem skargi co do nieważności kontrolowanej decyzji w powyższym zakresie. Niezasadne okazało się również stanowisko skarżących, że Prezydent Miasta nie powinien wydawać decyzji o pozwoleniu na budowę w tej sprawie, a sprawa winna zostać przekazana innemu organowi. Ten sam organ był bowiem inwestorem i złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz wydał decyzję i dokonywał wszystkich czynności przygotowawczych. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013, Nr 595 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Prezydent Miasta [...] jest zatem z jednej strony organem wykonawczym gminy, a z drugiej posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko , że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do inwestycji, której inwestorem jest gmina (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2015 r., II OSK 2143/13, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z podanych wyżej przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty wskazane w pkt 3 i 4 skargi. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.