VII SA/Wa 1127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2017r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie remontu "szałasu pasterskiego" na działce nr ew. [...] w [...]. Organ wskazał, że uprzednio decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję WINB z [...] marca 2014 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji PINB. WSA w W-wie wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., VII SA/Wa 1346/14, uchylił decyzję z [...] maja 2014 r. NSA wyrokiem z 7 grudnia 2016 r., II OSK 624/15, oddalił skargę kasacyjną GINB. Organ przytoczył art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.). Następnie przedstawił zasady postępowania nieważnościowego. Dalej wskazał, że w trakcie oględzin 20 września 2012 r. ustalono, że na działce nr [...] w [...] znajduje się drewniany, parterowy obiekt budowlany na pustakach betonowych, dach dwuspadowy pokryty blachą gontopodobną, ok. 7 x 11 m. [...] okazała zgłoszenie z [...].09.2008 r. na budowę szałasu pasterskiego z szopą i stodołą. Starostwo Powiatowe w [...] 19 kwietnia 2013 r. przekazało uwierzytelnioną kopię ww. zgłoszenia remontu szałasu pasterskiego z szopą i stodołą na działkach nr [...] , [...] , [...] w [...] poprzez wymianę pokrycia dachowego, skorodowanych krokwi, płatwi oraz łat, wymianę pokrycia z desek na czarną blachę gontopodobną, z zachowaniem dotychczasowych parametrów dachu. Wymiana niektórych skorodowanych desek szalunkowych. Bez naruszenia konstrukcji słupowo-ryglowej. Deski zostaną wymienione na deski o takich samych parametrach, zaimpregnowane. PINB w [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. umorzył postępowanie nie zauważając odstępstw od zgłoszenia. W dniu 16 sierpnia 2013 r. Starostwo przekazało m.in. potwierdzoną za zgodność z oryginałem opinię konserwatorską z 2 października 2008 r. i dokumentację fotograficzną - załącznik do zgłoszenia obrazującą stan zabudowy na działce nr [...] w dniu zgłoszenia. GINB wskazał, że mając na względzie ocenę prawną w wyroku z 9 grudnia 2014 r. oraz wyroku z 7 grudnia 2016 r., należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przypomniał, że w wyroku z 9 grudnia 2014 r. Sąd podniósł, że organ nadzoru nie ma kompetencji, aby rozstrzygać sprawę zakończoną tą decyzją co do istoty. Ma natomiast obowiązek ustalić, czy w stanie faktycznym wynikającym z dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym prawidłowe było wydanie decyzji o konkretnej treści. Takich ustaleń organ II instancji nie poczynił. Wziął pod uwagę nie tylko dowody, którymi dysponował organ wydając badaną decyzję, ale i te, które uzyskał po wydaniu orzeczenia tj. zdjęcia obiektu załączone przez inwestora - wraz z opinią konserwatorską - do zgłoszenia przekazane PINB w [...] przez Starostwo dopiero 16 sierpnia 2013 r. Organ powiatowy umorzył postępowanie w sprawie remontu ww. obiektu uznając na podstawie protokołu kontroli z [...] września 2012 r. i zgłoszenia z 25 września 2008 r., że nie występują odstępstwa od zgłoszenia. Przy czym, zdjęcia obrazujące stan obiektu sprzed przystąpienia do robót uzyskał po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Taki też stan faktyczny należało rozważyć w kontekście art. 105 § 1 k.p.a. (dostrzegając, iż organ powiatowy zanim wydał decyzję, prowadził postępowanie wyjaśniające), a tego w sprawie nie uczyniono. WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłową analizą sprawy, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa oraz art. 105 § 1 Kpa. Ponownie rozpatrując sprawę GINB podniósł, że przy wydawaniu decyzji PINB w [...] posiadał wiedzę, że do zgłoszenia były dołączono fotografie stanu istniejącego, jednak postępowanie wyjaśniające prowadził tylko w oparciu o zgłoszenie bez analizy porównawczej jego załączników. W oparciu o protokół oględzin z [...] września 2012 r., dokumentację fotograficzną i zgłoszenie stwierdził, że roboty wykonano zgodnie ze zgłoszeniem, nie biorąc pod uwagę, ww. załączników, które poprzez proste porównanie pozwoliłoby dokonać rzetelnej ich oceny. Z ww. dokumentacji wynika, że obiekt ma podobny kształt, ale jest całkiem nowy. Na zdjęciach posiada komin, który dla prawidłowego działania, musi być utwardzony co powoduje brak możliwości jego przenoszenia i ma całkowicie inny kształt dachu. Wymieniono również wszystkie deski zewnętrzne. PINB w [...] nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Pomimo wiedzy o załącznikach zgłoszenia przed wydaniem decyzji, dopiero pismem z 15 lipca 2013 r. wystąpił do Starostwa o fotografie stanu istniejącego, opinii konserwatorskiej. Organ wskazał, że choć przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego, to może ono dotyczyć również przepisów postępowania, w szczególności gwarantujących prawidłowe zastosowania prawa materialnego (wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II GSK 838/13, WSA w Warszawie z 28 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 591/08, LEX nr 510351). Według GINB powoływanie się w tym postępowaniu na załączniki zgłoszenia, które było podstawą wydania decyzji z [...] lipca 2013 r., nie jest rozszerzeniem materiału dowodowego, ale stanowi element stanu faktycznego, istniejący w dniu wydania decyzji organu powiatowego. Powyższe potwierdził NSA w ww. wyroku podnosząc, że o ile rację ma Sąd I instancji wskazując, że oceny takiej należy dokonać przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego z dnia wydawania decyzji [...] lipca 2013 r.), o tyle nie było błędem zwrócenie uwagi przez organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności, że organ powiatowy z dowodem w postaci zdjęć szałasu pasterskiego zapoznał się dopiero po umorzeniu postępowania. W ocenie GINB w świetle powyższych ustaleń, pozostawienie decyzji PINB w obrocie prawnym, wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Realizacja obiektu niezgodnie ze zgłoszeniem wskazuje, że nie było podstaw do umorzenia postępowania. Organ zauważył, że zgłoszono remont szałasu pasterskiego z szopą i stodołą, a remont polega na wykonywaniu robót w istniejącym obiekcie, które polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowią bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W wyniku remontu nie może powstać obiekt o innych parametrach technicznych, niż pierwotny. Roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym nie są remontem, ale odbudową, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 ustawy zalicza się do budowy. Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Zasadnicza różnica wynika w przypadku odbudowy z uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów. Rozebranie wyklucza remont, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10). Dalej zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem jeżeli inwestor zgłosił remont i na tej podstawie wykonał rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 ustawy. Zakres prac objętych remontem jest różny od przebudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest pozwolenie na budowę, prowadziłoby to do niedopuszczalnego obchodzenia prawa (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 779/10). GINB stwierdził, że decyzja PINB w [...] z [...] lipca 2013r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] , wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że remont przeprowadziła na podstawie zgłoszenia, w którym poinformowała o zamiarze przeprowadzenia robót obejmujących: wymianę pokrycia dachowego, skorodowanych krokwi, płatwi oraz łat wraz z wymianą pokrycia z desek na blachę gontopodobną przy zachowaniu dotychczasowych parametrów dachu, a także wymianę skorodowanych desek szalunkowych. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu. W związku z tym przystąpiła do remontu. Podniosła dalej, że podczas oględzin potwierdzono, że na działce jest posadowiony na bloczkach parterowy drewniany obiekt, kryty blachą gontopodobną. Stan ten jest zgodny ze zgłoszeniem. PINB dysponował kompletem dokumentacji remontu, który skarżąca osobiście dostarczyła 15 marca 2013r. Kopia zgłoszenia została ponadto dostarczona do PINB przez Starostwo (pismo z 2013-04-19). Na tej podstawie PINB umorzył postępowanie i nie zauważył odstępstw od zgłoszenia. Skarżąca wskazała, że zgłoszenie odnosiło się do działek nr [...] , [...] i [...] w [...] . Pierwsze dwie działki zostały połączone w jedną o nr [...] (na podstawie decyzji Starosty [...] z 2009-01-[...] oraz postanowienia z 2009-02-[...]), a następnie podzielone na działki o nr [...] i [...] (na drugiej z nich posadowiony jest szałas pasterski). Fakty te były znane zarówno skarżącej, jak i PINB, co potwierdza materiał dowodowy. Zmiany te zostały również uwzględnione w księdze wieczystej. Położenie szałasu na wskazanej w decyzji działce potwierdził podczas kontroli PINB. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem postępowania nie było ustalenie lokalizacji szałasu, lecz stwierdzenie zgodności robót budowlanych ze zgłoszeniem. WINB nieprawidłowo zatem zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. twierdząc że, rzekome niewyjaśnienie domniemanych rozbieżności w numeracji działek stanowić może przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dogłębna analiza akt potwierdza, że PINB miał pełną świadomość co do stanu prawnego działek inwestycyjnych. Ponadto decyzja PINB była zgodna z oczekiwaniami skarżącej. Wskazanej wady nie można uznać za naruszenie rażące. WINB błędnie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wskazał jakich czynności nie dopełnił PINB podczas gromadzenia materiału dowodowego. Analiza akt potwierdza, że dysponował m.in. kopiami: zgłoszenia, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, pisma do Dyrektora [...] Parku Narodowego, pisma [...] Parku Narodowego z 2007-06-[...], oświadczenia [...] z 2008-09-[...], prośby do Zarządu Wspólnoty [...] z 09-[...] , decyzji Wspólnoty [...] z 2008-10-[...], opinii konserwatorskiej z 2008-10-[...]. W aktach znajduje się również korespondencja PINB ze Starostwem. PINB przeprowadził wizję lokalną. Ocenie poddano stan faktyczny, zgodny ze zgłoszeniem. Na tej podstawie PINB "nie zauważył odstępstw od przedłożonego zgłoszenia". W tej sytuacji niezrozumiałym był zarzut niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego, uniemożliwiający ustalenie stanu, w którym znajdował się obiekt przed remontem. Przepisy (art. 30 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, t.j. Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.) nie nakładają konieczności utrwalania stanu faktycznego obiektu, którego dotyczy zgłoszenie. Art. 30 ust. 2 wskazuje jedynie na możliwość dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków, o ile jest to niezbędne. PINB dysponował kopią opinii konserwatorskiej, zawierającej aktualny opis stanu szałasu oraz wskazanie konieczności przeprowadzenia robót budowlanych. W związku z powyższym zarzut, że zgromadzony materiał nie obejmuje dowodów pozwalających na ustalenie stanu szałasu sprzed robót był nietrafny i niezgodny ze stanem faktycznym, brak poinformowania przez WINB o wydanym postanowieniu określającym zakres postępowania dowodowego (w związku z art. 77 k.p.a.), brak odniesienia się przez WINB do stanowiska skarżącej w piśmie z 2013-09-18. Argumenty te nie zostały uwzględnione, a organ całkowicie pominął przedłożone okoliczności faktyczne i prawne, co naruszyło art. 10 k.p.a., przewlekłość postępowania WINB. Dalej skarżąca przedstawiła okoliczności wskazujące na przewlekłość Wątpliwości skarżącej wzbudził również fakt, czy miała możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego (stawiła się w WINB w wyznaczonym terminie) - czy nie pojawiły się nowe dowody, skoro decyzja została wydana dopiero 2014-03-[...]. WINB stwierdził, że skarżąca dokonała zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w [...] , a zgłoszenia dokonała w Starostwie Powiatowym w [...] . Skarżąca przedstawiła dalej przebieg postępowania wskazując na orzeczenia sadów wydane w tej sprawie. WSA uznał, że decyzja GINB jest wadliwa, bo opiera się na ustaleniach wykraczających poza te, które są wymagane i dozwolone w postępowaniu nieważnościowym, a nie przedstawia tych, które są istotne. Organ II instancji, zamiast skoncentrować się na prawidłowości decyzji w kontekście przesłanek nieważnościowych, zajął się sprawą zakończoną tą decyzją, ustalając za organ powiatowy stan faktyczny i wywodząc w konsekwencji błędnej kwalifikacji robót. PINB stwierdził zgodność robót remontowych ze zgłoszeniem. Ponadto już podczas tej kontroli pracownicy organu powiatowego mieli możliwość zapoznania się z kompletem dokumentacji zgłoszeniowej, w tym dokumentacji fotograficznej. GINB wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w ogóle do tego faktu, który jednoznacznie wskazuje na to, że pracownicy organu powiatowego posiadali dostęp do pełnego zgłoszenia przedłożonego w Starostwie Powiatowym w [...] wraz ze wszystkimi załącznikami, Organ nie uzasadnił na czym miałaby polegać rażąca wadliwość decyzji. Wskazał jedynie, że taką podstawę stanowi domniemane niezapoznanie się organu powiatowego z dokumentacją fotograficzną oraz opinią konserwatorską. Tymczasem skarżąca osobiście dostarczyła PINB w [...] całą dokumentację. Nadto, podczas stwierdzania nieważności decyzji organ odwoławczy nie może ingerować w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co GINB uczynił, stwierdzając domniemane różnice między zgłoszeniem, a stanem "szałasu pasterskiego". Zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. GINB nie uzasadnił dostatecznie, że orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Nadto organ rozpatrywał sprawę co do istoty, a nie co do przesłanek stwierdzenia nieważności. Dotyczy to również komina, którego GINB dopatrzył się w obiekcie - nie wziął jednak pod uwagę, że komin był również obecny przed remontem, lecz z uwagi na jego częściowe uszkodzenie, nie utrwalono go na zdjęciach dołączonych do zgłoszenia. Prawdą jest, że zgłoszenie nie uwzględniało remontu komina, lecz nieprecyzyjne wymienienie wszystkich prac, nie wskazuje, że wykonano je samowolnie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2010-10-22, sygn. II SA/GI 675/10). Komin jest urządzeniem budowlanym, którego wykonanie przy istniejącym obiekcie budowlanym, nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2008-05-08, sygn. II SA/Kr 295/08). Równie niezrozumiałym jest fragment decyzji, który (wraz z przytoczeniem orzecznictwa) dotyczy definicji legalnej odbudowy oraz jej różnicy od remontu. Skarżąca ma świadomość i wiedzę w tym zakresie i dlatego zgłosiła remont, gdyż zamierzała przeprowadzić remont, a nie odbudowę szałasu. Organ odwoławczy arbitralnie stwierdził, że w wyniku robót powstał całkiem nowy obiekt . Tymczasem z protokołu z 2012-09-[...] taki fakt zupełnie nie wynika. Co więcej, przedstawiciele PINB stwierdzili, stan faktyczny zgodny ze zgłoszeniem, z pracami w nim wymienionymi. Z tego względu stwierdzenie GINB skarżąca uznała za istotnie naruszające zasady postępowania dowodowego powołując się na wyrok WSA w Opolu z 2012-04-27, sygn. II SA/Op 8/12. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że realizacja obiektu niezgodnie ze zgłoszeniem wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, czego GINB jednak nie wykazał. Obydwa organy nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącą argumentów, nie wskazały, dlaczego jej tezy i zgłaszane wnioski nie zostały wzięte pod uwagę, co wskazuje jednoznacznie na naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania, błędną interpretację art. 3 i 30 Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, że w wyniku "przeprowadzonych prac powstał całkiem nowy obiekt budowlany. Stwierdzenie to nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Prace wykonywane w szałasie miały jednoznacznie charakter remontu. Zachowano wszystkie parametry obiektu, w tym kubaturę i powierzchnię zabudowy oraz funkcję. W żaden sposób nie można zgodzić się jakoby był to nowy obiekt, a remont był konieczny do uratowania go przed zawaleniem (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2013-12-05, sygn. II SA/Ol 608/13). Należy przy tym brać pod uwagę specyfikę tego typu obiektów, których status nie został bezpośrednio uregulowany w przepisach prawa budowlanego. Remont został wykonany zgodnie z zaleceniami konserwatora i zgłoszeniem. GINB powyższego nie wziął pod uwagę, stwierdzając a priori, że skarżąca dokonała odbudowy skutkującej powstaniem nowego obiektu. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2008-07-17, sygn. II SA/Po 108/08), przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. W analizowanym przypadku w żaden sposób nie doszło do odtwarzania zniszczonego wcześniej obiektu - wszystkie prace miały charakter remontu istniejącego szałasu. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce np. w przypadku, gdyby skarżąca rozebrała wszystkie ściany budynku, stawiając w ich miejsce nowe i traktując to jako odtworzenie stanu pierwotnego. Tymczasem nie doszło do rozbiórki ścian, lecz jedynie do wymiany spróchniałych i skorodowanych desek szalunkowych w szałasie. Zwrócić przy tym należy uwagę, że prawo budowlane dopuszcza wykonanie robót remontowych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, co nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2011-01-27, sygn. II SA/Bd 1413/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2012-10-11, sygn. II SA/GI 512/12). Ponadto, prace remontowe nie wzbudziły zastrzeżeń Starostwa Powiatowego w [...] , które nie skorzystało z możliwości wniesienia sprzeciwu. Odnosząc się do domniemanego niezapoznania się organu powiatowego z dokumentacją fotograficzną obiektu przed rozpoczęciem robót, skarżąca podkreśliła, że przepisy prawa budowlanego nie nakładają na zgłaszającego i organ konieczności utrwalania stanu faktycznego obiektu którego dotyczy zgłoszenie. Art. 30 ust. 2 wskazuje jedynie na możliwość dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków - o ile jest to niezbędne. Nadto, na podstawie art. 84a pkt 1 organ nadzoru sprawuję kontrolę przestrzegania przepisów prawa budowlanego poprzez kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Tymczasem GINB jako główny powód wystąpienia rażącego naruszenia prawa wskazał domniemany brak zapoznania się organu powiatowego z dokumentacją fotograficzną, czego dowodem miałoby być pismo organu z 2013-07-[...] . Tymczasem analiza protokołu oględzin z 2012-09-[...] wskazuje, że skarżąca udostępniła zgłoszenie, w tym załączniki - także dokumentację fotograficzną. GINB do tego faktu się nie odniósł. Zdaniem skarżącej stwierdzenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego może nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu jest dostrzegalne. Skoro przepisy prawa materialnego nie wymagają dołączania do zgłoszenia robót dokumentacji fotograficznej, nie można uznać, by fakt domniemanego niezapoznania się organu powiatowego ze zdjęciami rażąco naruszał prawo. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., VII SA/Wa 1346/14, uprzedniej decyzji GINB z [...] maja 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję WINB z [...] marca 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie remontu "szałasu pasterskiego" na działce nr ew. [...] w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 grudnia 2016 r., II OSK 624/15, oddalił skargę kasacyjną GINB. Tym samym na uwadze mieć trzeba, że art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku - a stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych - stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić również w wyniku kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy ciężkie naruszenie przepisów postępowania godzi w obowiązujący porządek prawny i stanowi jego zaprzeczenie. Zatem pomimo tego, że sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. możliwe jest oparcie przesłanki na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, jeżeli naruszenie to ma taki charakter. O rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego można zatem mówić wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, nie zastosowano ich w trakcie toczącego się postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy naruszenie przepisów procedury administracyjnej stanowi całkowite zaprzeczenie działań jakie zobligowany jest podjąć organ, w celu spełnienia nałożonego nań obowiązku. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia miała ponadto konstatacja Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dla oceny stwierdzenia rażącego naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) nie było błędem zwrócenie uwagi przez organy, że organ powiatowy z dowodem w postaci zdjęć szałasu pasterskiego zapoznał się dopiero po umorzeniu postępowania. NSA podzielił natomiast stanowisko Sądu I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, aby stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażący z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze wywołane wadliwą decyzją. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, przy jej ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy zastosował się do powyższej oceny. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach faktycznych i prawnych występujących w postępowaniu zwyczajnym nie było żadnych podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego. Organ winien był prowadzić postępowanie naprawcze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2013r. winien był dysponować pełnym materiałem fotograficznym pozwalającym na skontrolowanie, czy roboty budowalne zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, czy też nie. W tej sprawie wystarczyłoby proste porównanie materiału fotograficznego przedstawiającego pierwotny wygląd obiektu z wyglądem zastanym podczas oględzin [...] września 2012r. Organ powiatowy mógł bez żadnych wątpliwości ustalić, że powstał zupełnie nowy, inny obiekt budowlany. Na druku zgłoszenia skarżąca w załącznikach wymieniła między innymi fotografie stanu istniejącego i opinie konserwatorską. PINB w [...] dopiero po wydaniu badanej decyzji wystąpił do Starostwa Powiatowego o przesłanie powyższej dokumentacji. Stan pierwotny przedstawia typowy szałas pasterski – czyli pomieszczenie używane do celów pastersko – bytowych ( tak opinia konserwatorska z 2.10.2008r.). Natomiast nowy obiekt posiada inne wymiary, inny kształt dachu, wyniesiony komin, poddasze użytkowe z oknami połaciowymi. Ewidentnie nie zachowano zatem istniejących uprzednio parametrów. Słusznie argumentował przy tym organ odwoławczy, że roboty budowlane polegające na wzniesieniu całkowicie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem niektórych elementów po starym budynku nie mogą być traktowane jako remont, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Odpowiadając na pozostałe zarzuty skargi zaznaczyć ponadto należy, że cały powołany wyżej materiał dowodowy istniał w dniu wydania decyzji przez organ powiatowy, skoro składał się na dokumentację załączoną do zgłoszenia, jak wykazano wyżej, na co zresztą zwracała wielokrotnie uwagę sama skarżąca. Rację ma organ również co do tego, że pozostawienie kontrolowanej decyzji w obrocie prawnym powodowałoby skutki społeczno - gospodarcze, które nie mogą żadną miarą być zaakceptowane w świetle fundamentalnych zasad państwa prawnego. Organy nadzoru budowlanego powołane są bowiem - w świetle art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego - do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Z mocy ustawy kontrola ta ma przede wszystkim na celu ocenę legalności wykonanych robót budowlanych i ustalenie, czy koniecznym jest wszczęcie w sprawie i w jakim zakresie postępowania jurysdykcyjnego. Natomiast kontrolowane rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydane w postępowaniu zwyczajnym stanowi całkowite zaprzeczenie powyższym obowiązkom ustawowym. Zasadnie zatem wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w postepowaniu zwyczajnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) naruszył przepisy postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1 k.p.a. stosując się jednocześnie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w powołanym wyroku W świetle powyższej argumentacji i zakresu sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jako chybione należało ocenić zarzuty skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.