VII SA/Wa 1135/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z wiatą, placem dostawczym, parkingiem naziemnym z drogami wewnętrznymi, podziemnym zbiornikiem retencyjnym, pylonem reklamowym i infrastrukturą techniczną oraz fragmentem drogi [...] w W., na działkach nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...]. Umorzenie nastąpiło na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "k.p.a.", w związku z przyjęciem przez organ wojewódzki, że podmiot składający odwołanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W skardze, skarżąca zawarła również wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. (strony [...] skargi) (dalej "wniosek"). W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że w przypadku wzniesienia objętego decyzją wielkopowierzchniowego obiektu usługowo-handlowego i oddania go do użytku zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca prowadzi bowiem przedsiębiorstwo obejmujące zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 oraz art. 73 ust. 3-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2016.672 z późn. zm.). W przypadku awarii w zakładzie chemicznym skarżącej wystąpi bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi. Niebezpieczeństwo to, zdaniem skarżącej, musi być rozumiane szeroko, jako ryzyko związane z ryzykiem zatrucia na skutek wdychania substancji chemicznych, jak i przede wszystkim – na skutek wybuchu paniki wśród klientów obiektu będącego przedmiotem inwestycji. Skarżąca podkreśliła też, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zachowania bezpiecznej odległości, nie było to nawet przedmiotem ustaleń Starosty W. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. uczestniczka postępowania, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., odniosła się do ww. wniosku, opowiadając się za odmową wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. Za takim rozstrzygnięciem przemawia przede wszystkim fakt, że zdaniem uczestniczki postępowania skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."). To na skarżącej spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem danego aktu. Zdaniem uczestniczki postępowania inwestycja (budowa obiektu handlowego) jest neutralna względem zakładu skarżącej i nie stanowi źródła zagrożenia, ani też nie pogłębia zagrożenia, leżącego po stronie zakładu. Uczestniczka postępowania wskazała też, że ze złożonej skargi wynika, iż to nie troska o bezpieczeństwo jest inspiracją skarżącej do podejmowania wystąpień przeciwko uczestniczce postępowania, ale wyłącznie partykularny interes w zablokowaniu budowy obiektu będącego przedmiotem zezwolenia Starosty W. ze względu na własne plany inwestycyjne. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca udzieliła odpowiedzi na pismo uczestniczki postępowania, spółki z o.o. z siedzibą w W. działającej pod firmą [...], uznając, że należycie uzasadniła wniosek o wstrzymanie oraz poparła go stosownymi dokumentami. Odwołała się także do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opracowania Szkoły Głównej Służby Pożarniczej ustalającego znacznie większą "bezpieczną odległość od zakładu" niż faktyczna odległość zlokalizowanego obiektu budowlanego będącego przedmiotem procesu budowlanego. Zdaniem skarżącej to uczestniczka postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby stanowisko skarżącej. Skarżąca zakwestionowała także zarzuty uczestniczki postępowania podkreślając, że jej zakład może stanowić zagrożenie dla mieszkańców miasta. Dotychczas wszystkie obiekty użyteczności publicznej, poza planowaną inwestycją, znajdują się w bezpiecznej odległości od zakładu. Kolejnymi pismami skarżąca oraz uczestniczka postępowania, [...] sp. z o.o. odnosiły się do wcześniejszych własnych oraz wzajemnych twierdzeń, podtrzymując przedstawioną w nich argumentację, a częściowo ją jeszcze uzupełniając. M.in. skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdziła, że ustalenie, iż zakład skarżącej nie mieści się w sferze oddziaływania obiektu budowlanego uczestniczki postępowania jest całkowicie błędne zarówno z uwagi na powoływane wcześniej przepisy prawa budowlanego oraz prawa o ochronie środowiska, ale także ze względu na art. 140 kodeksu cywilnego. Z kolei uczestniczka postępowania, [...] sp. z o.o. w pismach z dnia [...] czerwca 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r. podkreśliła, że wniosek skarżącej mający na celu wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. jest bezpodstawny również tego powodu, że skarżąca nie mając przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie miała legitymacji do złożenia odwołania. Konsekwentnie w postępowaniu w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie jest możliwe ustalenie, czy kwestionowana decyzja Starosty W. narusza interes prawny skarżącej, a przez to, czy zasadne jest wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 powoływanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi jednak, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a. (przedmiot kontroli sądowej), a także art. 134 i 135 p.p.s.a. (zakres kontroli sądowej). W związku z tym, normą z art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem tego zwrotu pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, publ. ONSA 2001/1/7, podjętej na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów p.p.s.a., ale w tej mierze zachowującej aktualność także obecnie. Stwierdził w niej, że zwrot "w granicach danej sprawy", użyty w art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.), dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrot "w granicach tej samej sprawy", użyty w art. 61 p.p.s.a., dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy akty lub czynności dotyczą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GZ 246/10 LEX nr 743040; z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OZ 689/09 LEX nr 1110357; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12 LEX nr 1170772). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że powyższy warunek dopuszczalności rozstrzygania o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. jest spełniony. Wniosek złożony przez skarżącą został złożony w ramach postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ wojewódzki umorzył postepowanie odwoławcze uznając, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postepowaniu. Oznacza to jednak że organ nie odniósł się do meritum odwołania. Umorzenie z tego powodu ma charakter decyzji procesowej, jednak ze względu na to, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego przesądza o możności dochodzenia przez podmiot prawny obrony lub ochrony jego praw podmiotowych uznaje się, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze prawnomaterialnym. Z tego względu nie jest to postępowanie o jednoznacznie innym charakterze niż samo postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Poza tym przedmiot postępowania (będące przedmiotem odwołania a także wniosku o wstrzymanie wykonania) jest tożsamy: decyzja Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr 1503/2015 r.; te same są również podstawy prawne żądania skarżącej: wspomniane powyżej przepisy prawa ochrony środowiska, przepisy dotyczące zasad uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i skutków ich uchwalenie jak w przypadku spornej inwestycji, przepisy prawa budowlanego (ustawowe i wykonawcze) oraz przepisy postępowania administracyjnego. Mamy zatem do czynienia z tożsamością spraw w znaczeniu materialnym, co sprawie, że decyzja Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę również fakt, że w dniu 14 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1504/15 ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ nie wziął pod uwagę przepisów prawa oraz okoliczności faktycznych pozwalających na przyznanie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Powołana decyzja Starosty W. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia dla [...] sp. z o.o. (czyli uczestniczki postępowania również w niniejszej sprawie) na budowę Centrum Handlowo-Usługowego wraz z parkingiem naziemnym i infrastrukturą. Wyrok oczywiście nie jest prawomocny, ale z uwagi na ścisły związek z rozpatrywaną sprawą był brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w niniejszej sprawie. Decyzja Starosty W. z dnia [...] listopada 2013 r., której dotyczyła sprawa o sygn. VII SA/Wa 1504/15 poprzedzała decyzję Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], której dotyczyło postępowanie objęte skargą i wnioskiem w niniejszej sprawie. Odnosząc się ponownie do wniosku skarżącej Sąd kierował się regułą, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych wydarzeń czy sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, publ. LEX nr 1 624 317, nie ma podstaw, by "[...] żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę". W tym zakresie Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. Niebezpieczeństwo poważnej awarii w zakładzie chemicznym prowadzonym przez skarżącą, w tym niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi może stać się aktualne nie z chwilą niniejszego rozstrzygnięcia, lecz dopiero z chwilą dokończenia procesu budowlanego odnoszącego się do Centrum Handlowo-Usługowego i – co ważniejsze – z chwilą uzyskania przez inwestora-uczestniczkę niniejszego postępowania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Sąd jest przekonany, że do tego czasu zostaną rozstrzygnięte co do meritum toczące się postępowania sądowe w sprawach ze skargi skarżącej ([...] S.A.) o sygn. VII SA/Wa 1504/15, a także niniejsza sprawa o sygn. VII SA/Wa 1135/16. W ten sposób rozstrzygnięte będą kwestie realności zagrożenia poważną awarią przemysłową, zgodnością kwestionowanego projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami prawnymi wyznaczającymi strefę bezpieczeństwa w bezpośredniej odległości od ww. zakładu chemicznego. Jeśli orzeczenia, które zapadną w ww. sprawach, a także stanowiące ich kontynuację ewentualne dalsze decyzje organów administracji ogólnej i organów nadzoru architektoniczno-budowlanego będą oparte na stwierdzeniach naruszenia prawa, wówczas inwestor po prostu nie uzyska pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego. Na tym polega ryzyko ekonomiczne inwestora, ale do tego też czasu nie ma podstaw, aby stwierdzać aktualność niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tej ostatniej kwestii Sąd stwierdził, że skarżąca nie wskazała znacznej szkody, której niebezpieczeństwo wyrządzenia byłoby aktualne w wyniku odmowy wstrzymania wykonalności decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. Sąd jest przy tym w pełni świadom, że orzecznictwo sądów administracyjnych i sądów powszechnych ma w tym zakresie na względzie zarówno szkodę w sensie materialnym, jak i niematerialnym. Sąd nie podzielił opinii skarżącej że takie niebezpieczeństwo opisują powołane przez skarżącą orzeczenia sądowe: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 426/16. Orzeczenia te odnoszą się rzeczywiście do wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji, lecz dotyczą decyzji zupełnie innego rodzaju: kar pieniężnych nałożonych w postępowaniu celnym oraz w związku z przepisami o grach losowych. Orzeczeń tych nie sposób uznać za wskazujące adekwatne zasady rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeśli rozważamy problem wyrządzenia znacznej szkody, Sąd stwierdza, że takie niebezpieczeństwo powstałoby po stronie inwestora-uczestniczki niniejszego postepowania. Obiekt budowlany będący przedmiotem decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2015 r. powstaje przecież w ramach procesu inwestycyjnego obejmującego zapewnienie finansowania (prawdopodobnie za pomocą instrumentów dłużnych, np. kredytów bankowych lub obligacji), zapewnienie wykonawstwa świadczonego przez kilka podmiotów, wcześniejsze umowy z przyszłymi najemcami powierzchni handlowych i usługowych w centrum itp. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zrujnowałoby całą tę infrastrukturę prawno-finansową po stronie uczestniczki postępowania. Sąd ważąc więc różne interesy partykularne i interes społeczny istotny dla sprawy nie znalazł w tym zakresie podstawy do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Sąd uznał również, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków faktycznych lub prawnych. Przedmiotem kwestionowanej decyzji jest pozwolenie na budowę. Przepisy prawa budowlanego zawierają tymczasem dostatecznie mocne środki prawne, z nakazem rozbiórki włącznie, aby przeciwdziałać powstaniu a zwłaszcza utrzymywaniu obiektów, powstałych niezgodnie z prawem. Fakt ryzyka ekonomicznego spoczywającego na inwestorze-uczestniczce postępowania, o czym mowa wyżej, nie zostaje uchylony ani zmieniony przez decyzję Sądu w niniejszej sprawie. Argument skarżącej odnoszący się do trudnych do odwrócenia skutków jako przesłanki wstrzymania decyzji Starosty W. Sąd uznaje za bezzasadny. Analizując istniejące oraz potencjalne kolizje różnych interesów Sąd nie uznał także za stosowne sięgać po przewidzianą w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) instytucję możliwego uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rozwiązanie takie jest dopuszczalne choć stosując je należy również mieć na względzie konkretne okoliczności faktyczne (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1004/14). Sąd uznał, że oparcie rozstrzygnięcia na powołanym przepisie prawa budowlanego doprowadziłoby tylko do przedłużenia postępowania w sprawie, a nie rozwiązywałoby żadnego istotnego problemu. Sąd zatem zdecydował się zatem nie korzystać z powyższej instytucji prawnej. Sąd bierze wreszcie pod uwagę aspekt systemowy istotny dla art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego jest bowiem rozwiązaniem wyjątkowym i tymczasowym. Należy zatem posługiwać się nim szczególnie ostrożnie i tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do zasadności stosowania takiego środka. Tymczasem analiza argumentów skarżącej, stanu prawnego oraz okoliczności faktycznych prowadzi do wniosku, że takie wątpliwości co do zasadności wstrzymania wykonalności decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2015 r. są dostatecznie poważne. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane spełnienie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji Starosty W., a zatem wniosek skarżącej, zawarty w skardze nie zasługiwał na uwzględnienie. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.