VII SA/Wa 1157/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi I. W. i K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. W. i K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1157/10 UZASADNIENIE Wojewoda [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r., działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek A. W., J. W., M. K., I. i K. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] września 2006r. Nr [...] Starosty W., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie I. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w miejscowościach: L., M., I. w gminie I. - ul. [...] (działki nr ew. [...]), ul. [...] (działki nr ew. [...]), ul. [...] (działka nr ew. [...]), ulica bez nazwy (działka nr ew. [...]), ul. [...] (działki nr ew. [...]), droga do cmentarza w L. (działka nr ew. [...]), ul. [...] (działki nr ew. [...]). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawcy twierdząc, iż są współwłaścicielami działek o nr ew. [...] oraz [...] nie wyrażali zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2006r. Nr [...] Starosty W. twierdząc , iż projekt budowlany w/w inwestycji wskazuje, że wodociąg przebiega przez działkę nr ew. [...], nie obejmuje natomiast działki nr ew. [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestora oraz wypisem z rejestru gruntów, działka nr ew. [...] stanowi drogę powszechnego korzystania i pozostaje we władaniu Urzędu Gminy I. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2009r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., "Jak ustalono w toku niniejszego postępowania działki o nr [...] oraz [...] (według oznaczenia, którym posługują się wnioskodawcy), do których prawa roszczą sobie Państwo A. i J. W., Pani M. K. oraz Państwo I. i K. W. w rzeczywistości oznaczone są numerem ewidencyjnym [...]. Powyższe wynika z porównania stanu aktualnego na dzień wydania przedmiotowego pozwolenia budowlanego, ujawnionego w ewidencji gruntów, z dokumentacją przedłożoną przez wnioskodawców. Organ wojewódzki winien był ocenić czy wnioskodawcy-Państwo A. i J. W., Pani M. K. oraz Państwo I. i K. W. - są uprawnieni do działki o nr ew. [...]. Z weryfikowanego rozstrzygnięcia wynika natomiast że badaniu poddano jedynie stan prawny działek oznaczonych obecnie numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...], a więc nieruchomości, co do których wnioskodawcy nie roszczą sobie żadnych praw". Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda [...] stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia Starosty W. z dnia [...] września 2006r. ,bowiem po analizie art. 28 kpa w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ustalił, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji można wszcząć jedynie na żądanie strony lub z urzędu. Organ wyjaśnił, iż obszar oddziaływania obiektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września2006r. Nr [...] Starosty W., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie I. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w miejscowościach: L., M., I. w gminie I. - ul. [...] (działki nr ew. [...]), ul. [...] (działki nr ew. [...]), ul. [...] (działka nr ew. [...]), ulica bez nazwy (działka nr ew. [...]), ul. [...] (działki nr ew. [...]), droga do cmentarza w L. (działka nr ew. [...]), ul. [...] (działki nr ew. [...]) , obejmuje działki wskazane w tej decyzji. Wnioskodawcy zarzucili, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] we wsi L., ul. [...], gm. I. Z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika ponadto, że wnioskodawcy roszczą sobie prawo do działki [...]. Według oświadczenia inwestora złożonego pod odpowiedzialnością karną o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane włada on działkami o nr ew [...], natomiast projekt nie obejmuje działki nr ew. [...]. Oprócz oświadczenia inwestora, w aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów, z których jednoznacznie wynika, że zarówno działka nr [...] jak i [...] stanowią drogi powszechnego korzystania we władaniu Gminy I. Wnioskujący, pomimo wezwania nie wskazali żadnego dokumentu potwierdzającego zarzut, że przez ich działkę przebiega wodociąg. Jednocześnie organ zauważa, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż wnioskodawcy kwestionują zapisy w rejestrze gruntów jednak właściwy do ich rozpatrzenie jest organ geodezyjny. Zmiany w rejestrze gruntów mogą ewentualnie w przyszłości stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., J. W., M. K., I. i K. W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie skarżący powołują się na okoliczność posiadania przez nich prawa własności do działki ew. [...], na której ma być realizowania przedmiotowa inwestycja. Potwierdzać to mają dostarczone przez wnioskodawców i znajdujące się w aktach sprawy kserokopie następujących dokumentów: - aktu notarialnego z dnia 16 sierpnia 1962 r.,na podstawie którego M. W. oraz D. W. nabyli od L. P. na zasadzie współwłasności po 1/2 udziału, dwie działki nr [...] i nr [...] położone we Wsi C.; - odpisu z Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W., VI Wydział Ksiąg Wieczystych, dot. działek [...]; - aktu notarialnego z dnia 8 czerwca 1989 r., (warunkowa umowa sprzedaży), oraz aktu notarialnego z dnia 7 sierpnia 1989 r., (przeniesienie własności), na podstawie którego I. i K. W. nabyli od D. i B. W. współudział w nieruchomościach nr [...] i nr [...] połżonych we wsi C., - postanowienia Sądu Rejonowego dla m.W., I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 1996 r., sygn, akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po M. W. przez A. W., M. K., J. W. i K. W. Zdaniem organu jednak na podstawie powyższych dokumentów, a także innych dokumentów zgromadzonych w toku niniejszego postępowania nie można stwierdzić, iż wnioskodawcy są właścicielami działki nr ew. [...], przez którą ma przebiegać projektowana inwestycja. Organ zwrócił uwagę, że powyższe akty notarialne dotyczą nieistniejących już działek ewidencyjnych, natomiast brak jest jakichkolwiek aktualnych dokumentów (akt notarialny, odpis księgi wieczystej), które potwierdzałyby tytuł prawny wnioskodawców do działki oznaczonej obecnie nr ew. [...]. Należy również zauważyć, że ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że działka nr ew. [...], stanowiąca drogę, znajduje się we władaniu Urzędu Gminy I. Z tych względów w organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] września 2006r. Nr [...] co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. W. i K. W. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010r., zarzucając organom naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 kpa poprzez nierzetelne wyjaśnienie kwestii własności działki objętej inwestycją i nieuzasadnione przyjęcie, iż bezprawne władanie gruntem przez Gminę I. stanowi o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). Mając na względzie powyższą regulację skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 kpa w związku z art. 157 § 3 kpa i 28 kpa. Zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a. . Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, Lex nr 340207: "Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji". Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Datę wszczęcia pierwszego z nich ustala się według art. 61 § 3 i 4 k.p.a Wszczęcie tego postępowania wymaga zatem uprzedniej kontroli za strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, Lex nr 505393: "Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wszczęciem postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione"; por. też wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, Mon. Praw. 2003, nr 4, s. 147: W związku z powyższym, aby organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy faktycznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpiła osoba legitymująca się przymiotem strony w danym postępowaniu, dlatego też obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, Lex nr 209119). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że zbadanie interesu prawnego skarżących ze względu na skomplikowana sytuację prawną wymaga podjęcia czynności ustalających w toku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. W toku całego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie podnosili, iż działka nr [...] oraz działka [...] stanowią część zakupionej w 1962r działki nr [...], o czym świadczy akt notarialny z 16 sierpnia 1962r. oraz założona na jego podstawie KW nr [...]. Zapisy w ewidencji gruntów, iż władającym działką [...] jest Gmina I. nie jest wystarczającym ( wobec deklaratoryjnego charakteru tego wpisu) do przyjęcia, iż skarżącym nie służy do tej nieruchomości tytuł własności uzasadniający ponad wszelką wątpliwość ich interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zainwestowanie tejże nieruchomości. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, jakich nieruchomości według aktualnej numeracji działek dotyczy Księga Wieczysta KW [...] i w skład których działek wchodzą działki nr [...] i [...] objęte aktem notarialnym z 16 sierpnia 1962r. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli na ustalenie czy skarżący posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu i mogą domagać się merytorycznej kontroli decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2006r. w trybie nadzorczym czy też go nie posiadają co skutkować winno umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku art. 157 § 3 kpa i w związku z art. 28 kpa i art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Wady kontrolowanych przez Sąd decyzji, uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako że wskazane uchybienia dotyczą całego postępowania organu orzekającego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt. II i III wyroku znajduje oparcie w art. 152 i 200 przywołanej ustawy.