VII SA/Wa 1185/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. J. i M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. J. i M. J. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania S. R. – Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] znak: [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...][...][...] z dnia [...] maja 1968 r. znak [...] nakładającej na H. R. obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego parterowego oraz budynku drewnianego gospodarczego przy ul. F. do dnia [...] grudnia 1979 r. (powinno być 1970 r.) – orzekł o: uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...][...][...] z dnia [...] maja 1968 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 1968 r. znak [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...][...]-[...] działając na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46) nałożyło na H. R., obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego parterowego oraz budynku drewnianego gospodarczego przy ul. F. do dnia [...] grudnia 1970 r. Decyzja została skutecznie doręczona zobowiązanemu w dniu [...] maja 1968 r. Pismem z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji poinformował obecnego właściciela nieruchomości S. R..-Z. o stanie prawnym wskazanej wyżej nieruchomości. W dniu [...] października 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek S. R. –Z. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...][...]-[...] z dnia [...] maja 1968 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wnioskodawczyni podniosła, że nakaz rozbiórki obiektów budowlanych orzeczony wskazaną decyzją nie został dotąd wykonany w żadnym zakresie. Natomiast stanowiący przesłankę decyzji rozbiórkowej z dnia 17 maja 1968 r. fakt wzniesienia budynku bez pozwolenia na budowę na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod taką zabudowę, a przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę zdezaktualizował się tzn. zrealizowano zamierzenie inwestycyjne (wybudowano węzeł komunikacyjny) bez wykorzystania gruntu, na którym wzniesiono obiekty budowlane objęte decyzją o rozbiórce z dnia [...] maja 1968r., a jedynie w ramach części dawnej działki nr [...], przy zmianie przeznaczenia pozostałej części działki na użytki oznaczone jako tereny mieszkaniowe. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego organ I instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...][...][...] z dnia [...] maja 1968 r. Przywołał treść art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Wskazał, iż inwestycja będąca przedmiotem wniosku zrealizowana została samowolnie na terenie nieprzeznaczonym na ten cel, zatem organ orzekający w tej sprawie uprawniony był do wydania nakazu rozbiórki. Nadto organ I instancji podniósł, iż nie można uznać bezprzedmiotowości decyzji, ponieważ przedmiot, co do którego wydano nakaz rozbiórki istnieje. Zmiana (wygaśnięcie) prawa miejscowego (przepisów o planowaniu przestrzennym) niewątpliwie stanowi zmianę stanu prawnego będącego podstawą do wydania tejże decyzji, lecz – jak zauważył organ I instancji – nastąpiło to już po jej wydaniu, a zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla ważności ostatecznych decyzji wydanych przed tą zmianą. Jednocześnie odnosząc się do kwestii, iż za stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowej decyzji przemawia słuszny interes strony, organ I instancji wyjaśnił, że o interesie społecznym lub interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje niezgodności z prawem). We wniesionym odwołaniu S. R.-Z. wskazała, iż zaskarżona decyzji narusza jej interes prawny i kształtuje w sposób nieuzasadniony zakres jej obowiązków prawnych, a to na skutek błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydanego orzeczenia i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 162 i art. 7 k.p.a. w zakresie w jakim przywołano te przepisy na potwierdzenie zasadności zaskarżonej decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] marca 2012 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...][...][...] z dnia [...] maja 1968 r. Uzasadniając wskazał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, jednakże wydając skarżoną decyzję nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych, co spowodowało błędną ocenę stanu prawnego. Podniósł, iż Urząd Dzielnicy - Gminy [...][...][...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. zezwolił na wykonanie w budynku mieszkalnym na terenie nieruchomości przy ul. F. robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej wewnętrznej oraz przyłącza instalacji gazowej. W ocenie organu odwoławczego, wydanie przez organ architektoniczno-budowlany decyzji zezwalającej na wykonanie szeroko zakrojonych robót budowlanych w budynku w stosunku do którego wydana została decyzja nakazująca jego rozbiórkę, wskazuje jednoznacznie, iż nakaz rozbiórki stał się bezprzedmiotowy. Nadto – zdaniem organu odwoławczego - ustalenie takie uzasadnione jest też przeszło 25 letnim okresem od daty wydania nakazu rozbiórki do czasu wydania tej decyzji oraz faktu, iż nakaz rozbiórki nie został nigdy wykonany. Jednocześnie wskazał, iż zmianie uległy zasady zagospodarowania przestrzennego dla niniejszej nieruchomości, co jak słusznie wskazał organ I instancji samo w sobie nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, tym niemniej wskazuje, iż niewykonanie obowiązku rozbiórki nałożonego blisko 50 lat temu nie doprowadzi do naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zważywszy powyższe, organ odwoławczy nakazał organowi I instancji w niniejszej sprawie przeprowadzenie w niniejszej sprawie od początku postępowania związanego z legalizacją niniejszej samowoli budowlanej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. i A.J. (dalej: "skarżący"). Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Wnosząc o jej uchylenie, zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.: – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, – art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu jako podstawy stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji z dnia [...] maja 1968 r. nakładającej obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanych budynków: mieszkalnego i gospodarczego na działce przy ul. F. w W.. Uzasadniając wskazali m.in., iż decyzja organu odwoławczego podjęta została z naruszeniem przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Powołany przepis uzależnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji od jej bezprzedmiotowości. O bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie można mówić w sytuacji zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Nadto wskazali, iż ograniczenie uzasadnienia decyzji odwoławczej do wskazania na takie jedynie okoliczności, jak upływ 50 lat od daty orzeczenia rozbiórki budynków, czy też uzyskanie decyzji nr [...] zezwalającej na wykonanie instalacji gazowej, świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymagań stawianych decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących okoliczności te, w świetle przytoczonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, nie czynią decyzji bezprzedmiotową. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Uczestnik postępowania S. R.-Z. wniosła o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 roku podniosła między innymi, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, wynikający z okoliczności, iż skarżący dokonali rozbiórki swojego bliźniaczego budynku, podczas gdy uczestniczka nie skłania się ku rozbiórce swojej części bliźniaka. Ponadto wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżących bezprzedmiotowość decyzji wywodzona przez uczestniczkę nie płynie ze zmian planu zagospodarowania przestrzennego ale z faktu, że nie istnieje przedmiot, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Węzeł komunikacyjny zrealizowano w całości i do tego celu nie była konieczna rozbiórka przedmiotowego budynku. Z powyższego wynika, że "ustał byt prawny elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej". W tym miejscu uczestniczka przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 roku, sygn. akt II OSK 749/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa, przede wszystkim art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., które to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji stwierdza się, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obydwie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 roku sygn. akt II OSK 749/09, powoływanego przez uczestniczkę postępowania, poza cytowanym w piśmie z dnia [...] lipca 2012 roku fragmentem, znajdujemy wraz z przytoczeniem stanowiska komentatorów przedmiotu i orzecznictwa, stwierdzenia tego Sądu, z których wynika, że powszechnie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że " "bezprzedmiotowość" decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek". Zastosowanie takiej wykładni bezprzedmiotowości sprawia, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja z dnia[...] maja 1968 roku nakładająca obowiązek rozbiórki stała się bezprzedmiotowa. Nadal bowiem istnieje budynek będący efektem samowoli budowlanej, podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, gdyż skarżąca jak sama wskazuje jest następcą prawnym H. R., nie uległ zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Przedstawiona w ten sposób wykładnia omawianego przepisu jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (vide: powoływany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07, Lex nr 516060, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz do art. 162, A. Wróbel – LEX/el. 2012). Jednocześnie podnieść należy, iż bezprzedmiotowość decyzji rozbiórkowej z dnia [...] maja 1968 r. nie może wynikać z faktu zmiany (wygaśnięcia) prawa miejscowego obowiązującego w dacie wydania tejże decyzji. W ocenie Sądu, zmiana ta (stanu prawnego) nie spowodowała bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją rozbiórkową, o czym była mowa wyżej. Kwestia zaś, czy w aktualnym stanie prawnym wykonanie rozbiórki jest nadal "celowe", nie podlega ocenie Sądu, który, jak to już wyżej podkreślono, powołany jest jedynie do kontroli decyzji pod względem legalności, a nie celowości. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 749/09, CBOSA; podobnie m.in.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2009 r., II SA/Kr 1301/08, CBOSA; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 maja 2009 r., II SA/Gd 154/09, CBOSA; wyroki WSA w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2010 r., II SA/Ke 77/10 i II SA/Ke 78/10, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela, a w konsekwencji uznaje, iż decyzja rozbiórkowa tj. decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...][...][...] z dnia [...] maja 1968 r. nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Żaden też przepis prawa nie nakazuje stwierdzenia jej wygaśnięcia. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione pozostałe przesłanki wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest przemawiający za wygaszeniem decyzji interes społeczny lub interes strony. Przeciwnie, chociażby złożenie skargi w niniejszej sprawie wskazuje na brak podstaw do stwierdzenia, iż wygaszenie decyzji leży w interesie społecznym. Wbrew stanowisku uczestniczki skarżący, którzy zakwestionowali decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] maja 1968 roku orzekającej o obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego posiadają w niniejszej sprawie interes prawny. Wynika on z prawa współwłasności do nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy rozbiórka. Istnienie budynku, o którym mowa w decyzji z dnia [...] maja 1968 roku ma wpływ na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Dodatkowo podnieść wypada, iż o interesie społecznym lub interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje niezgodności z prawem). Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd zaś oparł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) i art. 209 p.p.s.a.