VII SA/Wa 1187/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] S.A. w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1187/12 UZASADNIENIE Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z 4 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] nakładającego na [...] S.A. karę w wysokości 187 500 zł za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej przystąpienie do użytkowania budynku handlowo – użytkowego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] nałożył na [...] S.A. z siedzibą w [....] karę w wysokości 187 500 zł za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej przystąpienie do użytkowania budynku handlowo- usługowego w części parteru budynku położonego przy ul. [...] w [...] bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone inwestorowi w dniu 16.12.2011 r. wraz z decyzją PINB w [...] [...] z dnia [...].12.2011 r. znak [...] (pieczątka firmy, data i podpis sekretarki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). W omawianym postanowieniu organ I instancji prawidłowo pouczył strony, iż przysługuje im możliwość wniesienia zażalenia na w/w rozstrzygnięcie w terminie 7 dni licząc od daty jego otrzymania. Termin do wniesienia zażalenia, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 2 k.p.a. wynosił 7 dni i upłynął w dniu 23.12.2011 r. Zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia zostało złożone w urzędzie pocztowym operatora publicznego w dniu 9.02.2012 r. Organ przywołał treść art. 58 § 2 k.p.a. i wskazał, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku, o którym mowa w tym przepisie można mówić tylko wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Brak winy można więc przyjąć w sytuacji, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Ponadto osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. [...] S.A. z siedzibą w [...] jako argument do uchybienia terminu wniesienia zażalenia wskazuje, że spółka nie otrzymała ww. postanowienia organu powiatowego. Wskazywana przez stronę skarżącą argumentacja nie ma potwierdzenia w aktach sprawy. Postanowienie organu I instancji z dnia [...].12.2011 r. zostało prawidłowo doręczone skarżącej spółce. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że w/w postanowienie zostało odebrane wraz z decyzją organu powiatowego nr [...] z dnia [....].12.2011 r., znak: [...] (podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dokonany przez sekretarkę spółki). Postanowienie powyższe zostało doręczone w siedzibie spółki zgodnie z art. 45 k.p.a. oraz odebrane przez osobę upoważnioną do odbioru pism (sekretarka). W tym miejscu należy wskazać, że za taką osobę należy uznać osobę, która ze względu na funkcję wykonywaną w organizacji adresata jest regulaminowo lub zwyczajowo uprawniona do odbioru pism, np. sekretarka. W związku z powyższym zarzut nieotrzymania ww. postanowienia organu I instancji nie ma potwierdzenia w aktach sprawy, w związku z tym nie może stanowić okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. Uchybienie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie zażaleniowe odnosiłoby się do postanowienia ostatecznego, co skutkowałoby jego wadliwością. Organ wskazał także, że niniejsze postanowienie o odmowie przywrócenia zawiera samo w sobie stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. [...] S.A. w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. narzucając naruszenie: - art. 39 k.p.a. polegające na braku pokwitowania doręczenia stronie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; - art. 77 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na podstawie których oparto rozstrzygnięcie, - art. 107 § 1 i art. 6 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy faktycznej i prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nienależycie sprawę wyjaśnił, w tym wadliwie ustalił, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone prawidłowo. Skarżąca przyznała, że otrzymała decyzję nr [..], ale wbrew twierdzeniom organu nie było do tej decyzji dołączone postanowienie z dnia [...].12.2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. W art. 58 § 1 i 2 k.p.a., który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia ustanowione zostały 4 przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, w tym do wniesienia zażalenia i są to: wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie (nieprzywracalnego) terminu do wniesienia wniosku, uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy oraz dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony termin. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wnosiła o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż ww. wniosek o przywrócenie terminu został złożony w dniu 9 lutego 2012 r. (data nadania w placówce pocztowej). Z jego uzasadnienia wynika, że informację o tym, że została wymierzona kara za przystąpienie do użytkowania parteru budynku handlowo – usługowego otrzymał 3 lutego 2012 r., z pisma wzywającego go do uiszczenia tej kwoty. Jednocześnie z tym wnioskiem (w jednym piśmie) zostało również złożone zażalenie. Natomiast organ z naruszeniem zasad postępowania w szczególności zasady prawdy obiektywnej i wynikającego z niej obowiązku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nie ocenił czy została spełniona czwarta z ww. przesłanek. Z uzasadnienia wniosku skarżącej wynika, że spółka nie otrzymała postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. Jednocześnie spółka przyznała, że otrzymała przesyłkę, którą odebrała dnia 16 grudnia 2011 r. sekretarka K. M. jednakże wbrew twierdzeniom organu przesyłka ta zawierała jedynie odpis decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przesyłki jak wyżej, z którego wynika, że zawierała ona postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz decyzję z tej samej daty jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że potwierdzenie to stanowi dowód na to, że odpis postanowienia - ponad wszelką wątpliwość - został doręczony adresatowi. Nie można wszak wykluczyć, jak wskazuje skarżąca spółka, że przesyłka zawierała jedynie odpis decyzji. W ocenie Sądu organ administracji w okolicznościach niniejszej sprawy winien podjąć próbę ustalenia powyższego. Skoro bowiem z przesyłce tej miały się znajdować 2 akty administracyjne to – na skutek wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na jedno z nich – winno wzbudzić w organie wątpliwość co do prawidłowości doręczenia postanowienia. Należy wszak podkreślić, że Spółka wniosła odwołanie od decyzji z tej samej daty w ustawowym terminie. W tej sytuacji fakt niezłożenia zażalenia na postanowienie nakładające karę w wysokości 187 500 zł poddaje pod wątpliwość prawidłowość poczynionych, a priori, ustaleń organu co do tego, że przesyłka zawierała 2 rozstrzygnięcia, którego adresatem była spółka. Te okoliczności winny być ocenione przez organ po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego polegającego m.in. na odebraniu oświadczeń od osób, które odbierały przesyłkę oraz ją wysyłały. Wyniki takiej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonego zgodnie z zasadami określonymi w art.124 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zadaniem organu rozpoznającego wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej (w tym wypadku do wniesienia zażalenia) jest – co zostało wyżej wskazane - ocena czy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Do przywrócenia terminu do złożenia zażalenia niezbędną przesłanką jest uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje natomiast, że organ odniósł się jedynie do kwestii doręczenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. Tymczasem fakt ten, niezależnie jak został oceniony przez organ administracji, nie stanowi przesłanki wymienionej w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Natomiast oczywistym jest, że strona tylko wtedy może złożyć wniosek o przywrócenie terminu, gdy uprzednio postanowienie organu pierwszej instancji zostanie jej doręczone. Jedynie bowiem w takiej sytuacji strona może uchybić terminowi do złożenia środka odwoławczego. Konkludując – w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w żaden sposób nie ocenił przesłanki, jaką jest "uprawdopodobnienie braku winy w niezachowaniu terminu". I wreszcie Sąd nie podzielil stanowiska organu co do tego, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W tej kwestii wielokrotnie zajmował stanowisko m.in. Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko prezentowane w części tych orzeczeń, gdzie przyjęto, że w razie złożenia wraz z odwołaniem (zażaleniem) wniosku o przywrócenie uchybionego terminu organ II instancji powinien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego, wydając w tym przedmiocie stosowne orzeczenie, zaś dopiero w następstwie tego rozstrzygnięcia ewentualnie może zapaść kolejne orzeczenie, którego treścią jest stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu (tak m.in. NSA w wyroku z 23 maja 2002 r. I SA 3190/01, LEX nr 173421, WSA w Warszawie w wyroku z 30 maja 2008 r. VI SA/Wa 466/08, LEX nr 511416, WSA w Rzeszowie w wyroku z 4 marca 2008 r., I SA/Rz 905/07, LEX nr 515321), co najwyżej dopuszczając by rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii uchybienia terminu odwołania i wniosku o przywrócenie uchybionego terminu nastąpiło w tym samym postanowieniu, jeżeli oczywiście organ odwoławczy odmówi uwzględnienia wniosku strony o przywrócenie uchybionego terminu (tak NSA w przywołanym już wyroku z 24 stycznia 2006 r., II OSK 50/05 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 15 maja 2007 r., VI SA/Wa 501/07, LEX nr 345966, czy też w wyroku z 17 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 1813/06, LEX nr 384802). Za taka wykładnią wypowiadają się także autorzy komentarzy do Kodeksu postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 505; także M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 134 k.p.a. teza 11, LEX/el. 2009), którzy zgodnie akcentują odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia i różnicę trybu weryfikacji w przypadku postanowienia wydawanego w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu i postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zwraca się przy tym oczywiście uwagę na konieczność wcześniejszego rozstrzygania w kwestii przywrócenia terminu, a następnie wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, i 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w wyniku czego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ podejmie próbę ustalenia czy Spółce zostało faktycznie doręczone postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. i w zależności od wyników tych ustaleń podejmie dalsze czynności w sprawie. Z tych względów Sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.