VII SA/Wa 1193/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. S. i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z [...] maja 2011 r. (data wpływu do organu) S. S., M. G. i J. K. (dalej: wnioskodawcy) powiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB, organ I instancji) o robotach budowlanych prowadzonych na sąsiedniej działce przy ul. [...] w T., polegających na utwardzeniu nawierzchni bez odprowadzenia wód opadowych oraz podwyższeniu terenu o około 30 cm. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] maja 2011 r. oględzin ustalono, że na ww. działce "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w T. (dalej: inwestor, spółka) prowadzi roboty budowlane, polegające na utwardzeniu terenu z kostki betonowej i płyt betonowych bez uprzedniego zgłoszenia, które jest wymagane zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej: p.b.). Postanowieniem znak [...] z [...] czerwca 2011 r. PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., wstrzymał roboty budowlane prowadzone na przedmiotowej nieruchomości oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. W dniu [...] sierpnia 2011 r. inwestor przedłożył wymaganą ocenę techniczną robót budowlanych. W tym samym dniu PINB decyzją nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. orzekł o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych, stwierdzając niekompletność oceny technicznej. Na skutek złożonego przez Gminę-Miasto T. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że ten sposób zakończenia postępowania naprawczego stosuje się wówczas, gdy nie można usunąć niezgodności z prawem wykonywania robót budowlanych. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2011 r. nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu działki zlokalizowanej w T. przy ul. [...] wraz z projektem na ich dokończenie, w terminie do [...] stycznia 2012 r. Ekspertyza techniczna wpłynęła do organu w listopadzie 2012 r., na podstawie której PINB decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót, polegających na rozbiórce istniejącej nawierzchni utwardzenia działki – placu inwestora w pasie 3 m od granicy z działkami sąsiednimi, oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...] oraz po rozbiórce – obowiązek wykonania od strony działek sąsiednich krawężników betonowych o wymiarach: 15x30x100 cm i ułożenia ich na ławie betonowej z betonu C12/15 - w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do [...] kwietnia 2013 r. Na skutek odwołania, złożonego przez Z. S. i S. S. (dalej: skarżący), WINB decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, nakładając na inwestora obowiązek wykonania tożsamych robót budowlanych, jak w decyzji organu I instancji, wskazując dodatkowo na wykonanie krawężników betonowych o wymiarach: 15x30x100 cm wg normy PN-EN 1340:2004 i ułożenie ich na ławie betonowej z betonu C12/15 wg normy PN-EN 206-1:2003, wynikających ze sporządzonego w listopadzie 2012 r. opracowania zatytułowanego "Inwentaryzacja z oceną techniczną i projektem na dokończenie robót drogowych związanych z utwardzeniem fragmentu własnej działki budowlanej oznaczonej nr ewid. [...] w T. przy ul. [...]" autorstwa mgr inż. K. B., tj. opisu technicznego str. 5 i 6 oraz rysunku 3.1. Szczegóły połączeń - str. 7, stanowiącego integralną część decyzji - celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na wykonanie ww. robót zakreślono termin do [...] lipca 2013 r. Decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego ww. decyzją organu odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie wskazując, że decyzja z [...] marca 2013 r. nie została wykonana w terminie, a więc domagają się przywrócenia terenu na działce inwestora do stanu poprzedniego, bowiem nie usunięto nasypanej ziemi o 50 cm od strony ich działki. Ponadto skarżący podnieśli, że krawężniki nie są złożone na ławie betonowej, tylko na utwardzonym piachu. WINB decyzją Nr [...], znak: [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (dalej również jako: decyzja ostateczna) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zarządził dodatkowe oględziny w dniu [...] listopada 2013 r. i stwierdził, że sporne krawężniki mają wykonaną ławę betonową na głębokości od 3 do 5 cm. WINB podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. nie ma elementów uznaniowości, a ponadto pozostaje w bezpośrednim związku z decyzją nakładającą na inwestora obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w ramach postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W dniu [...] lipca 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ centralny) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WINB znak: [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że decyzją ostateczną nałożono obowiązek rozbiórki betonowej nawierzchni na działce nr [...] w pasie 3 m od granicy, jednak bez usunięcia warstw gruntu wykonanego powyżej gruntu rodzimego, a to jest przyczyną nadmiernego zawilgocenia ich budynku gospodarczego stojącego w granicy na działce nr [...]. Zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotowej budowli powinny zastosować tryb przewidziany w art. 48 p.b. Wskazali, że część działki nr [...], na której wykonano roboty budowlane, znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., a utwardzony teren to plac składowo-parkingowo-manewrowy, wykorzystywany dla potrzeb działalności gospodarczej. Decyzją ostateczną doprowadzono więc do legalizacji samowoli budowlanej, która była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją znak: [...] z [...] stycznia 2017 r. GINB, działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB znak: [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podał, iż w związku z uchybieniem przez inwestora obowiązkowi z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej przy ul. [...] w T., prowadzone były samowolnie i wymagały wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 p.b. Postępowanie naprawcze zakończyło się wydaniem przez WINB decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., zobowiązującej inwestora do wykonania określonych w ekspertyzie technicznej robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] lipca 2013 r. stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją organu odwoławczego z [...] marca 2013 r. nie został wykonany na długości 4 mb, natomiast na pozostałych odcinkach stwierdzono jego wykonanie. W takcie kolejnej kontroli w dniu [...] lipca 2013 r. stwierdzono wykonanie obowiązku nałożonego decyzją WINB w całości. W związku ze stwierdzeniem wykonania obowiązku, nałożonego na inwestora decyzją z dnia [...] marca 2013 r., PINB - stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. - wydał decyzję o wykonaniu nałożonego obowiązku i doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych. W odpowiedzi na zarzut skarżących, że do przedmiotowych robót budowlanych, wykonanych na działce przy ul. [...] w T., powinien zostać zastosowany tryb postępowania przewidziany w art. 48 ust. 1 p.b., GINB podał, iż został zastosowany prawidłowy tryb postępowania naprawczego. Nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych wynikających ze sporządzonej oceny technicznej, która również została wykonana na skutek nałożonego obowiązku, jest prawidłowym trybem postępowania legalizacyjnego robót budowlanych, polegających na utwardzeniu nawierzchni działki przy ul. [...] w T.. Po upływie terminu na wykonanie nałożonego obowiązku, który został określony w decyzji, została przeprowadzona kontrola, mająca na celu stwierdzenie, czy nastąpiło wykonanie obowiązku nałożonego decyzją. W związku ze stwierdzeniem wykonania obowiązku przez inwestora, PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją organu odwoławczego z [...] marca 2013 r. W toku postępowania odwoławczego WINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin wykonania nałożonego obowiązku. W kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2013 r. wykonano trzy otwory - odkrywki przy krawężnikach betonowych, w wyniku czego stwierdzono wykonanie ławy betonowej o kształtach nieregularnych. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, WINB decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB. GINB podał, iż wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. jest następstwem prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. W przypadku przeprowadzenia prac (rozbiórka istniejącej nawierzchni utwardzenia działki nr [...], tj. placu w pasie 3 m od granicy z działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami: [...], [...] i [...] oraz wykonanie od strony działek sąsiednich po rozbiórce krawężników betonowych o wymiarach: 15x 30x 100 cm wg normy PN-EN 1340:2004), wynikających z obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. w trakcie postępowania, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, należy wydać decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. W przypadku niewykonania nałożonego obowiązku organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego podniesienia gruntu na działce przy ul. [...] w T., organ centralny wskazał, że kwestie te zostały wyjaśnione w decyzji GINB znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Podkreślił, iż przedmiotowe postępowanie ma charakter nadzwyczajny, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ramach tego postępowania organ nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Wśród przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż badana decyzja WINB znak [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nie jest obarczona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 oraz żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazali na rażące naruszenie prawa podczas wydania decyzji ostatecznej przez to, że: - inwestor podczas procesu legalizacyjnego nie dotrzymał terminu złożenia ekspertyzy technicznej, co oznacza niespełnienie warunków i wiąże się z koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 4 p.b., - ponowne wyznaczenie skarżącym terminu na złożenie ekspertyzy było celowym działaniem PINB zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej, - projektant nie uwzględnił w ekspertyzie, będącej podstawą wydania decyzji ostatecznej, podwyższenia terenu przez inwestora o około 0,5 m wobec działek sąsiednich, w tym działki skarżących nr [...], - żaden z organów, który rozpatrywał przedmiotową sprawę, nie badał zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - inspektor prowadzący oględziny na działce inwestora dotyczące wykonania nałożonego na niego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. obowiązku nie zapewnił skarżącym wejścia i brania czynnego udziału w tej czynności, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie obiektem budowlanym jest wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, zlokalizowany na działce nr [...], na działanie którego Prezydent Miasta T. udzielił inwestorowi pozwolenia którego urządzenia budowlane, w tym utwardzenie terenu z nim związane, mogą mieć miejsce na działce nr [...] oraz na tej części działki nr [...], która według ustaleń obowiązującego planu miejscowego znajduje się w podjednostce oznaczonej symbolem u/m, tj. na terenach przeznaczonych pod usługi nieuciążliwe i budownictwo jednorodzinne. Na części działki nr [...] oznaczonej symbolem mn, przeznaczonej wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, nie mogą mieć miejsca jakiekolwiek przedsięwzięcia, które nie wchodzą w skład tego budownictwa. GINB decyzją znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego, stwierdził, iż - wbrew zarzutom skarżących - decyzja WINB z [...] stycznia 2014 r. nie jest dotknięta określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą rażącego naruszenia prawa. Nie zostały także spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji. Organ centralny podał, iż istotą postępowania unormowanego w art. 51 p.b. jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora decyzją WINB z [...] marca 2013 r. był sprawdzane dwukrotnie, tj. w dniach: [...] lipca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. W konsekwencji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. stwierdzono wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora ww. decyzją, które podlegało jeszcze ocenie organu odwoławczego w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. W odniesieniu do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie, GINB stwierdził, że nie mają one wpływu na zaskarżoną decyzję. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, uchylenie decyzji wydanych przez organ I instancji i organ odwoławczy w trybie zwykłym oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów procedury i prawa materialnego: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonych decyzji; 2. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez ich niedostateczne i niepełne uzasadnienie, z których nie wynika, czy i w jakim zakresie zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były zasadne, które dowody organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w wyniku czego doszło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego (organ powołuje się na obecnie obowiązujące prawo budowlane, które nie wymaga pozwolenia na budowę, ale nie w sytuacji, w której utwardzenie terenu zostało wykonane w 2011 r.); 4. art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu odwoławczego z [...] stycznia 2014 r; 5. art. 80 k.p.a.; 6. art. 81 p.b. poprzez zalegalizowanie utwardzenia terenu bez wymaganego pozwolenia na budowę, niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż utwardzenie terenu jest zmianą zagospodarowania terenu wymagającą zgłoszenia; 7. art. 79 § 1 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w oględzinach prowadzonych przez PINB i niewydanie kserokopii dokumentów przez PINB i GINB zgodnie ze złożonymi wnioskami. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna WINB z [...] stycznia 2014 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 p.b. jest dwuetapowe: najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b., po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1499/14, publ. Lex nr 2037474). Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 p.b., z którego wynika, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustawa nie określa terminu wykonania obowiązku, który organ nakłada na inwestora. Robi to organ, wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Określając termin, organ musi mieć na uwadze zakres i charakter obowiązków, czynności lub robót budowlanych, do których zobowiązuje. Termin ten ma charakter procesowy i może być przez organ przedłużony. Niedotrzymanie terminu powoduje konsekwencje przewidziane w art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 p.b. kończy postępowanie naprawcze. W odniesieniu do zarzutów skarżących co do niewykonania w terminie obowiązku nałożonego na inwestora decyzją WINB z dnia [...] marca 2013 r. Sąd wskazuje, że nie ma to istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem termin z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie jest terminem prawa materialnego, a w konsekwencji wdrożenia postępowania naprawczego osiągnięto cel tego postępowania, tj. doprowadzono samowolnie zrealizowane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, co zostało stwierdzone ostateczną decyzją. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni na działce inwestora nr [...], na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.). Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. wymaga ono zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Taki stan prawny obowiązywał w dacie wykonania przedmiotowego utwardzenia terenu, tj. w 2011 r. Kontrolowane utwardzenie zaliczane jest do urządzeń technicznych zapewniających możliwość użytkowania znajdującego się na działce inwestycyjnej obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 p.b.). Spółka posiada bowiem zezwolenie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane przez Prezydenta Miasta T. na działanie znajdującego się na działce wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Uchybienie inwestora polegające na braku zgłoszenia zamiaru powstania urządzenia budowlanego (czy też jego przebudowy) w postaci przedmiotowego utwardzenia terenu stanowi podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 p.b. W ocenie Sądu, GINB zasadnie ocenił, że prowadzące w trybie zwykłym organy nadzoru budowlanego (PINB i WINB) zastosowały do przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowy tryb legalizacyjny – naprawczy. W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, że wobec utwardzenia terenu dokonanego przez inwestora PINB wszczął nieprawidłową procedurę legalizacyjną, bowiem należało zastosować tryb z art. 48 ust. 1 p.b. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez PINB i WINB ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że nie mogą one dotyczyć decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. obejmującej stwierdzenie wykonania obowiązku nałożonego na inwestora w trybie naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Te zarzuty, sformułowane przez skarżących w jednej skardze, zostały omówione w sprawie VII SA/Wa 1192/17, w której Sąd kontrolował decyzję GINB o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] marca 2013 r. Sąd podziela argumentację GINB, że decyzja ostateczna z [...] stycznia 2014 r., której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, jest pozbawiona wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest ona jedynie prostą konsekwencją wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. i jednocześnie kończy postępowanie naprawcze w tej sprawie. Skarżący nie skorzystali z wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji WINB z [...] stycznia 2014 r., aby Sąd mógł skontrolować legalność prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie zwykłym pod kątem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. W tej chwili w postępowaniu nieważnościowym GINB nie może przeprowadzać dodatkowych dowodów, prowadzić na nowo postępowania wyjaśniającego, stąd nie wziął pod uwagę wskazywanych przez skarżących zarzutów procesowych. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego GINB prawidłowo uznał za niezasadne, mając na uwadze katalog przesłanek, z powodu których można wzruszyć decyzję ostateczną, korzystającą z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania przez PINB, czy odmowa wydania kserokopii dokumentów z akt administracyjnych. W tym zakresie wydane są odrębne rozstrzygnięcia przez organ, od których skarżący mogą wnosić środki odwoławcze. W okolicznościach tej sprawy niezasadny jest zarzut skarżących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 k.p.a. dotyczący niezapewnienia im jako stronom udziału w oględzinach w dniu [...] lipca 2013 r. O terminie czynności skarżący byli zawiadomieni, natomiast nie doszło do ich faktycznego wpuszczenia na posesję inwestora nr [...] z uwagi na brak jego zgody. WINB odniósł się szczegółowo do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2013 r. zapoznał się z protokołem ww. oględzin i złożył w tym zakresie wyjaśnienia. Dodatkowe oględziny wykonania obowiązku, o terminie których skarżący również zostali zawiadomieni, odbyły się w toku postępowania odwoławczego w dniu [...] listopada 2013 r. Skarżący w toku postępowania legalizacyjnego czynnie w nim uczestniczyli, składali wyjaśnienia, przeglądali akta. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym) może być skuteczny jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że wskazywane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym niedokonanie owych czynności miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy skarżący nie wykazali, aby naruszenie ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności brania udziału w oględzinach, miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu nieważnościowym organ – jak już wyżej wskazano – bada nie każde naruszenie prawa, tylko "rażące" z punktu 2 art. 156 § 1 k.p.a. Sąd, po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszenia przez GINB przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ centralny ocenił kontrolowana decyzję ostateczną z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwykłym oraz uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skarżących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na charakter przedmiotowego postępowania (tryb nadzwyczajny), w którym organ nie rozstrzyga ponownie sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.