VII SA/Wa 1199/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 lutego 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.718.2023.MT w przedmiocie realizacji robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2024 r., znak: DOZ-OAiK.650.718.2023.MT Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: organ lub Minister) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także jako organ pierwszej instancji) z [...] czerwca 2023 r. zezwalającą na budowę kontenerowej stacji transformatorowej, remont istniejącej stacji transformatorowej, budowę linii kablowej SN 15kV wraz z kanalizacją kablową oraz linii kablowej nN 0,4kV wraz ze złączem kablowym, demontaż linii napowietrznej SN 15kV wraz ze słupową stacją transformatorową przy ul. [...] w N. - w zakresie robót budowlanych prowadzonych na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny B., gmina N. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy. P. S.A. Oddział L. (dalej także jako uczestnik postępowania) wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie kontenerowej stacji transformatorowej, remoncie istniejącej stacji transformatorowej, budowie linii kablowej SN 15kV wraz z kanalizacją kablową oraz linii kablowej nN 0,4kV wraz ze złączem kablowym, demontażu linii napowietrznej SN 15kV wraz ze słupową stacją transformatorową w obrębie zabytkowego układu urbanistyczno-krajobrazowego N. objętego ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr [...] na mocy decyzji z [...] marca 1972 r. Wnioskodawca do wniosku dołączył program robót budowlanych. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 89 pkt 2 , art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 480, obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1292, dalej jako ustawa o ochronie zabytków), § 13 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych (Dz.U. z 2021, poz. 81), art. 39 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 680) i art. 104 i 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a. ) udzielił uczestnikowi postępowania pozwolenie na realizację opisanych wyżej robót budowlanych z zastrzeżeniem spełnienia następujących warunków: - podczas realizacji robót ziemnych związanych z inwestycją należy prowadzić badania archeologiczne w zakresie inwestycji; - prowadzenie badań należy powierzyć uprawnionemu specjaliście archeologowi. Na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać odrębne zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z art. 36. ust. 1 pkt. 5 ustawy o ochronie zabytków; - w przypadku prowadzenia robót w bezpośrednim sąsiedztwie drzew należy uwzględnić ochronę drzewostanu znajdującego się w granicach układu urbanistyczno-krajobrazowego N. oraz pozostałych dwóch obiektów indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków. Roboty ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej oraz pni drzew powinny być wykonywane w sposób jak najmniej szkodzący roślinom. Drzewa będące w zasięgu robót należy zabezpieczyć przed uszkodzeniami. Wszelki ruch sprzętu budowlanego powinien być zorganizowany poza rzutami koron lub ewentualnie na ułożonych matach antykompresyjnych. W zasięgu rzutu koron zabrania się składowania jakichkolwiek materiałów oraz zmian poziomu gruntu czy też jego zagęszczania. Od tej decyzji odwołanie złożył P. W. (dalej jako skarżący), będący jednym ze współwłaścicieli działki nr [...] obręb B. w N. Wspomnianą na wstępie decyzją z 28 lutego 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że w przypadku działki nr [...] jeszcze przed rozpoczęciem robót ziemnych związanych z realizacją inwestycji powinny zostać przeprowadzone przedinwestycyjne badania wykopaliskowe. Wskazał, że na terenie wymienionej nieruchomości nie zostało dotychczas potwierdzone i zewidencjonowane żadne stanowisko archeologiczne czy ślad osadniczy. Opisana w odwołaniu okoliczność odnalezienia ludzkich szczątków kostnych na działce nie została zgłoszona wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków i nie mogła zostać zweryfikowana i oceniona w kontekście wartości tego znaleziska. Nie jest też znana dokładna lokalizacja rzekomego znaleziska, która uzasadniałaby potrzebę przeprowadzenia badań na fragmencie działki zajętym pod inwestycję. Zdaniem Ministra brak zewidencjonowanego na działce nr [...] jakiegokolwiek zabytku archeologicznego przesądza o braku obowiązku przeprowadzenia przediwestycyjnych badań wykopaliskowych. Podstawą do nałożenia na inwestora obciążeń w postaci obowiązku sfinansowania i przeprowadzenia tego rodzaju badań archeologicznych jest konieczność ochrony konkretnego zabytku archeologicznego, który podczas realizacji inwestycji zostanie zniszczony lub uszkodzony, co wynika z art. 31 ust 1a i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Jednocześnie Minister uznał za zasadne stanowisko organu pierwszej instancji, że z uwagi na potencjalną możliwość odkrycia nierozpoznanych dotychczas zabytków archeologicznych i ujawnienia podczas robót ziemnych niezarejestrowanych dotychczas substancji archeologicznych, zasadne i wystarczające jest prowadzenie badań archeologicznych w granicach realizowanej inwestycji podczas prowadzenia robót ziemnych. Skargę od tej decyzji złożył P. W. wnosząc o jej uchylenie oraz o nakazanie przeprowadzenia przedinwestycyjnego badania wykopaliskowego, co w ocenie skarżącego pozwoli uniknąć potencjalnego uszkodzenia lub zniszczenia zabytków archeologicznych podczas prac ziemnych planowanych na działce położonej przy ulicy [...] w N. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w połowie lat dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku jego ojciec wykopał na należącej obecnie do skarżącego działce starą ludzką czaszkę, którą następnie zakopał pod krzyżem znajdującym się na szczycie góry P. Fakt ten uprawdopodabnia możliwość znajdowania się zabytków archeologicznych na działce położonej w N. przy ulicy [...]. W ocenie skarżącego prowadzenie na tym terenie wykopów przy użyciu ciężkiego sprzętu grozi uszkodzeniem bądź całkowitym zniszczeniem tego rodzaju zabytków i zarządzony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków następczy nadzór archeologiczny nie jest wystarczającym środkiem, który mógłby zapewnić zachowanie znajdujących się tam prawdopodobnie zabytków. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającą uczestnikowi postępowania na prowadzenie robót budowlanych związanych z modernizacją i rozbudową linii energetycznej na obszarze zespołu architektoniczno-krajobrazowego N., wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków. Decyzję tę zakwestionował skarżący, który jest współwłaścicielem jednej z działek, przez które przebiega inwestycja albowiem, w jego ocenie następczy, nadzór archeologiczny nad prowadzonymi robotami orzeczony przez organy, nie stanowi środka właściwej ochrony obiektów zabytkowych, które potencjalnie mogłyby zostać odkryte podczas prowadzenia prac ziemnych na jego nieruchomości. Zdaniem skarżącego organy winny byłe nakazać uczestnikowi postępowania (inwestorowi) przeprowadzenie przedinwestycyjnego badania wykopaliskowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przez zabytek wpisany do rejestru zabytków należy przy tym rozumieć także m.in. figurujący w tym rejestrze układ urbanistyczny, park, czy zespół budowlany. Tym samym, wymóg uzyskania zezwolenia właściwego konserwatora zabytków będzie odnosił się także do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, który nie posiada co prawda samoistnej wartości zabytkowej, ale znajduje się na obszarze figurującym w rejestrze zabytków jako całość (por. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 36.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Nie ulega wątpliwości, że należąca do skarżącego działka, której dotyczyło zaskarżone pozwolenie konserwatorskie, znajduje się na terenie wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków zespołu architektoniczno-krajobrazowego N. Nie jest w sprawie również sporne, że w pobliżu inwestycji (która obejmuje szereg działek, a nie tylko działkę skarżącego) znajdują się stanowiska archeologiczne oznaczone nr AZP: [...] i [...]. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że z uwagi na potencjalne zagrożenie dla zabytków archeologicznych znajdujących się w granicach planowanej inwestycji oraz nasycenie stanowiskami archeologicznych obszaru położonego w jej bezpośrednim sąsiedztwie, konieczne jest prowadzenie badań archeologicznych w zakresie inwestycji. Stąd też wydane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na rzecz uczestnika postępowania pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych polegających m.in. na pracach ziemnych obwarowane zostało warunkiem w postaci prowadzenia badań archeologicznych w zakresie inwestycji oraz powierzenia prowadzenia tych badań uprawnionemu specjaliście archeologowi. Dodatkowo organ pierwszej instancji w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Ministra stwierdził, że na prowadzenie badań archeologicznych należy uzyskać pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków. Wydanie pozwolenia konserwatorskiego, jak też określenie warunków jego wydania na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków ustawodawca pozostawił uznaniu wyspecjalizowanego organu inspekcji ochrony zabytków, który dysponuje wykształconą w zakresie m.in. archeologii i historii kadrą pracowników i jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy – jakie środki będą właściwe dla zachowania odkrytych już zabytków znajdujących się na terenie inwestycji, ale także mogących zostać odkrytych w trakcie prac budowlanych, w szczególności prac ziemnych. Podkreślić należy, że decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega kontroli sądowej jedynie w aspekcie formalnoprawnym. Sąd bada zachowanie przez organy reguł postępowania administracyjnego oraz spójność przedstawionej przez nie argumentacji (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11 oraz wyroki WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/14 i z 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2606/13). Akt wydany w warunkach uznania administracyjnego daje organowi pewien stopień swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwala na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia jednego, który organ uważa za najwłaściwszy (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63 i n.). Wybór ten powinien jednak wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie organ konserwatorski, mając na uwadze posiadaną przez siebie wiedzę oraz argumenty skarżącego zasadnie uznał, że konieczne jest nakazanie inwestorowi objęcia inwestycji nadzorem archeologicznym i uzyskanie przed rozpoczęciem robót decyzji administracyjnej określającej zakres tego nadzoru. Sąd podziela stanowisko Ministra, który uznał, że z uwagi na potencjalną możliwość odkrycia nierozpoznanych dotychczas zabytków archeologicznych i ujawnienia podczas robót ziemnych niezarejestrowanych dotychczas substancji archeologicznych, zasadne i wystarczające jest prowadzenie badań archeologicznych w granicach realizowanej inwestycji podczas prowadzenia robót ziemnych. Zaznaczyć należy, że nadzór archeologiczny, sprawuje osoba, która posiada stosowne uprawnienia w tym zakresie, w tym cechuje się specjalistyczną wiedzą i ponosi odpowiedzialność związaną z pracami budowlanymi w obszarze objętym ochroną konserwatorską. W przypadku, gdy w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, zostanie odkryty przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, inwestor (działając w niniejszej sprawie pod nadzorem archeologicznym) zobowiązany będzie do wstrzymania robót mogących uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, zabezpieczenia przedmiotu i miejsca jego odkrycia, a także do niezwłocznego zawiadomienia o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). W takiej sytuacji organ konserwatorski może wydać decyzję nakazującą dalsze wstrzymanie robót i przeprowadzenie, na koszt osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej finansującej te roboty, badań archeologicznych w niezbędnym zakresie (art. 32 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków). Wobec tego, że w niniejszej sprawie brak jest okoliczności świadczących o istnieniu na działce skarżącego obiektów zabytkowych, a ewentualne prawdopodobieństwo ich odkrycia wynika wyłącznie z położenia działki w pobliżu istniejących stanowisk archeologicznych, wystarczającym środkiem ochrony, w ocenie Sądu, było orzeczenie przez organy obowiązku prowadzenia prac budowlanych pod nadzorem archeologicznym. W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do nałożenia na uczestnika postępowania zobowiązania do przeprowadzenia przedinwestycyjnych badań archeologicznych. Jako argument świadczący o konieczności zastosowania tego rodzaju środka ochronnego nie mogła być uznana wskazywana przez skarżącego nieudokumentowana w jakikolwiek sposób okoliczność odnalezienia, w przeszłości, ludzkich szczątków kostnych na działce. Organ w sposób przekonujący odniósł się do tej okoliczności i uznał, że nie przesądza ona o koniczności dalszych badań w tym zakresie. Zaznaczyć jednocześnie należy, że złożone przez skarżącego przy piśmie z 2 kwietnia 2025 r. fotografie nie dowodzą ani nie uprawdopodabniają istnienia na części działki skarżącego zabytkowych obiektów, które mogłyby ulec zniszczeniu w trakcie robót budowlanych, które jak wspomniano będą mogły być prowadzone wyłącznie pod nadzorem archeologicznym. Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym brak udokumentowania istnienia zabytku, który mógłby zostać odkryty podczas prac ziemnych powoduje, że nałożenie na inwestora obowiązku sfinansowania prac archeologicznych przed rozpoczęciem inwestycji, stanowiłoby naruszenie art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy, działając w ramach uznania administracyjnego podjęły zasadną decyzję o zezwoleniu uczestnikowi postępowania na prowadzenie robót budowlanych, pod warunkiem ustanowienia nadzoru archeologicznego. Wybrały zatem jedną z przewidzianych prawem możliwości rozstrzygnięcia, uzasadniając przy tym swój wybór w sposób przekonujący i logiczny, mając na uwadze dbałość o dobra powierzone ochronie organom konserwatorskim. W sprawie nie można mówić o przekroczeniu granic oceny dowodów. O takim przekroczeniu można mówić wtedy, gdy organ pozostawi poza rozważaniami argumenty strony, lakonicznie odniesie się do zarzutów odwołania, a także nie zestawi racjonalnie interesu strony z interesem społecznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2040/22). W niniejszej sprawie organ odniósł się do twierdzeń skarżącego i wyjaśnienia organu należało uznać za wszechstronne, zgodne ze wskazaniami wiedzy, a także doświadczenia życiowego. Należy jeszcze raz podkreślić, że udzielona uczestnikowi postępowania zgoda na prowadzenie robót budowlanych nie jest bezwarunkowa, a zastosowany przez organy środek ochrony obszaru wpisanego do rejestru zabytków ma, zdaniem Sądu, charakter adekwatny do stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym, podzielając w całości stanowisko organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.