VII SA/Wa 1200/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonywania robót budowlanych skargę oddala. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia montażu "słupa plakatowego w kształcie walca o wysokości – 4,70 m i średnicy podstawy – 1,5 m", na dz. o nr ewid. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] i [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zgłoszenia [...] Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zamiaru montażu "słupa plakatowego w kształcie walca o wysokości – 4,70 m i średnicy podstawy – 1,5 m" wniósł sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Prezydent [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że rodzaj zgłoszonych prac ze względu na skalę i charakter (fundament i słup) należy uznać za budowę, bowiem objemują one wykonanie obiektu budowlanego w okreslonym miejscu (nawet jeśli fundament byłby fabrykatem), nie instalację czy remont. Budowa konstrukcji o znacznych rozmiarach, przenoszącej duże siły nie może korzystać z zapisanego w prawie budowalnym zwolnienia dotyczącego “instalowania". W ocenie organu I instancji obiekt budowalny wolnostojący można jedynie wybudować, a nie instalować. Ponadto projektowany słup plakatowy o wysokości - 4,7m i średnicy podstawy - 1,50m, został zaprojektowany na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] cz. I w jedn. terenowej ozn. [...], W § 14 ust. 1 ww. plan m.in.: dopuszcza rozmieszczenie reklam i znaków informacyjno-plastycznych, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach szczegółowych (Prawo budowlane, przepisy dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego itp.), w formie słupów reklamowych o wysokości nie większej niż 3 m i średnicy nie większej niż 1,20m (..). Skarżący nie zgodził się z oceną dokonaną w decyzji organu pierwszej instancji i wniósł od niej odwołanie. Odwołujący się wskazał, że przedmiotem zgłoszenia była jedynie instalacja urządzenia reklamowego, a instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowalnych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. W ocenie odwołującego o tym czy dany obiekt jest związany trwale z gruntem, decyduje nie stabilność i trwałość posadowienia, ale fakt istnienia materialnego związania (zespolenia) z gruntem powstałego w wyniku wykonania robót budowalnych. Ponadto urządzenie reklamowe będące przedmiotem niniejszego postępowania, pomimo faktu, że masa jego podstawy jest duża, w istocie nie jest obiektem budowlanym skomplikowanym technicznie. Ani jego wykonanie, ani montaż jak i transport na miejsce nie stanowi skomplikowego zadania budowlanego i z tego względu wykonanie takiego urządzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jenocześnie odwołujący podkreślił, że organ pierwszej instancji nie wziął w ogóle pod uwagę, że przemiotowe urządzenie reklamowe ma być instalowane na istniejącym w miejscu instalacji fundamencie i w związku z tym w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowalnego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że posadowienie słupa plakatowanego na gruncie, składającego się z konstrukcji nośnej o wysokości 4,70 m i średnicy podstawy - 1,50 m jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Powyższe wymiary oraz obecność fundamentu uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. W związku z powyższym organ uznał, że przedmiotowy obiekt jest konstrukcją, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i w tej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dodatkowo Wojewoda powołał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, mających wskazywać na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zaprojektowane na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] cz. I (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r. Nr [...] poz. [...]). W § 14 ust. 1 plan ustala generalne zasady rozmieszczania reklam i znaków informacyjno - plastycznych, dopuszczając rozmieszczanie reklam i znaków informacyjno - plastycznych, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach szczególnych (prawo budowlane, przepisy dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego itp.), w formie słupów reklamowych o wysokości nie większej niż 3 metry i średnicy nie większej niż 1,2 metra. Zatem projektowane urządzenie reklamowe o wysokości 4,70 m i średnicy podstawy - 1,50 m niewątpliwie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] cz. I. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że istotą problemu w tej sprawie było ustalenie, czy w odniesieniu do zamiaru inwestora wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, oraz określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do wykonania, tzn. czy mamy do czynienia z budową, czy też z instalacją. Skarżący podkreślił, że przedmiotem zgłoszenia nie było przygotowanie terenu do ustawienia reklamy, a jedynie instalacja urządzenia reklamowego. Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia instalacji, a definicja budowy też nie daje jednoznacznej odpowiedzi czym wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie różni się od wykonywania robót budowlanych polegających na instalacji. W ocenie skarżącego stosując wykładnię przepisów zawartą w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołują się organy administracji, w przypadku umieszczenia urządzenia reklamowego na obiekcie budowlanym i ustawienia wprost na gruncie, mielibyśmy do czynienia z innym rodzajem robót – w pierwszym przypadku z instalacją, a w drugim przypadku z budową. Zdaniem skarżącego te same czynności nie mogą być kwalifikowane odmiennie, tylko z uwagi na miejsce ustawienia urządzenia reklamowego (obiekt budowlany lub grunt), gdyż przepisy prawa nie formułują takiego rozróżnienia. Oznacza to w ocenie skarżacego, że nie waga urządzenia reklamowego decyduje o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, ale zakres i charakter wykonanych robót budowlanych. Skarżący wskazał, że ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Obiekty te są ustawione na gruncie, czy innym obiekcie budowlanym (jak parking, chodnik, itp.). Masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji, pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na przestawnej podstawie. Podniosła ponadto, że siła grawitacji nie powoduje trwałego związania z gruntem, gdyż stosując tą wykładnię, wszystkie przedmioty postawione na gruncie byłyby związane w sposób trwały z gruntem. Podniesiono również, że ustawodawca systematycznie wprowadza do Prawa budowlanego zmiany polegające na rozszerzaniu katalogu obiektów zwalnianych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i obowiązku dokonania zgłoszenia, z tego względu stosowanie wykładni rozszerzającej katalog obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, wbrew woli ustawodawcy, jest niedopuszczalne. W ocenie skarżącej przepis art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy wszystkich urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych jak i instalowanych na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Sąd stwierdza, że skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], jak też utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] nie naruszają prawa. Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2010 r., nr 243, poz. 1623) ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (..), a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zasadnie organ uznał, że rodzaj zgłoszonych prac, ze względu na skalę i charakter, przesądza o zaliczeniu słupa reklamowego do wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wykonanie ww. nośnika reklamowego na gruncie posiada zdaniem Sądu, cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przedmiotowy nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość, a parametry techniczne obiektu (w tym prefabrykowana podstawa) nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tego nośnika reklamowego stanowiło roboty budowlane w postaci instalowania, o jakim mowa w art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały poprzednio rozbieżności w zakresie tego, czy a jeśli tak, to jakie i kiedy urządzenia reklamowe podlegają reżimowi pozwolenia na budowę. Ostatecznie został zaakceptowany i przyjęty pogląd, zgodnie z którym można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę jako, że są to obiekty budowlane nie wymienione w art. 29-31 powołanej ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem - art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1361/08, z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK1293/08). Należy również wziąć pod uwagę, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie oznacza, że obiekt musi być wykonywany tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych; budowa może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym zatem, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi, nie decyduje sposób prowadzenia tych robót, ale to czy w ich wyniku zostanie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowione jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08). Obiekt będący przedmiotem zgłoszenia w przedmiotowej sprawie to wolnostojący słup plakatowy w kształcie walca o wysokości – 4,70 m i średnicy podstawy – 1,5 m posadowiony na podstawie prefabrykowanej. W ocenie Sądu bez znaczenia jest, że w zgłoszeniu nie wskazano, iż jest to urządzenie trwale związane z podłożem lecz postawione bezpośrednio na utwardzonym gruncie. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na prefabrykowanej podstawie ustawionej na gruncie będzie stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Wskazać jednocześnie należy, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych, które naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie sporna inwestycja została zaprojektowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r. Nr [...] poz. [...]). § 14 ust. 1 planu dopuszcza m.in. rozmieszczanie słupów reklamowych o wysokości nie większej niż 3 metry i średnicy nie większej niż 1,2 metra. Ze głoszenia skarżącego wynika, że projektowany słup reklamowy ma wysokość 4,70 m i średnicę podstawy - 1,50 m, zatem narusza przepis § 14 ust. 1 ww. planu. Również z powodu tego naruszenia organ administracji zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).