VII SA/Wa 1216/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi O. P. – S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013., poz. 267), dalej k.p.a, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania O. P. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. i A. Z. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w [...], gm. [...] (nr dz. ew. [...]), w granicy działek nr: [...],[...]i [...]. Wojewoda wskazał, że na rozprawie administracyjnej w dniu [...]listopada 2012 r. inwestorzy podtrzymali stanowisko co do usytuowania budynku w granicy działek sąsiednich, na co nie wyrazili zgody ich właściciele. Starosta [...]postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami, w terminie do 15 stycznia 2013 r., który przedłużył do 16 listopada 2012r. W dniu 15 stycznia 2013 r. inwestorzy przedstawili poprawiony projekt. Organ odwoławczy stwierdził, że spełniono warunki określone w art. 32, 33, 34 P.b.. Inwestor do wniosku dołączył projekt budowlany z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji spełnił zatem obowiązki wymienione w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy. Inwestycja odpowiada przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...]grudnia 2004 r.), dalej plan. Według ustaleń planu działka nr ew. [...] znajduje się bowiem na terenie o symbolu MM tj. zabudowa mieszkaniowa o funkcjach mieszanych, zabudowa zagrodowa i jednorodzinna z towarzyszącą funkcją usług nieuciążliwych. W § 11 ust. 4 plan dopuszcza sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy, przy łącznym spełnieniu trzech warunków: 1) usytuowanie budynku nie zakłóci ponad przeciętna miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości sąsiednich; 2) usytuowanie budynku nie naruszy zasad współżycia społecznego; 3) ściana budynku zwrócona w stronę nieruchomości sąsiedniej nie będzie posiadała otworów okiennych i drzwiowych. Organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie budynku gospodarczego w granicy ww. działek odpowiada § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2009 r. Nr 109, poz. 1156 ze zm.), dalej warunki techniczne, oraz spełnia warunki wymienione w § 11 ust. 4 planu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że obiekt w żaden sposób nie utrudni prawidłowej zabudowy działek sąsiednich, bowiem mają one podobną wielkość, a to umożliwi w przyszłości dobudowę obiektów o podobnym przeznaczeniu, co pozwoli lepiej wykorzystać teren na tych działkach. Następnie wyjaśnił, iż o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić wtedy, gdy naruszone są konkretne przepisy lub normy obowiązujące w budownictwie. Taka ocena należy do organów architektoniczno-budowlanych, pod kontrolą sądów administracyjnych. Brak zgody na inwestycję właściciela działki sąsiedniej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem, że postanowienie przedłużające termin przedstawienia poprawionej dokumentacji wydano bez podstawy prawnej, bowiem postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 cyt. ustawy ma charakter dowodowy i można je zmienić zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. Za zasadny natomiast uznał organ zarzut powołania nieprawidłowej treści § 9 planu, stwierdził jednak, że nie ma on wpływu na wynik sprawy, skoro o sytuowaniu obiektów w granicy działek rozstrzyga wymieniony w decyzji § 11 ust. 4 planu. Skargę na powyższą decyzję złożyła O. P. i zaskarżając ją w całości zarzuciła nierozpoznanie odwołania w całości oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 2, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, § 12 ust. 2 warunków technicznych, § 9 i § 11 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 2 planu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W ocenie skarżącej budynek gospodarczy zaliczono do kategorii I, podczas gdy mieści się on w kategorii II lub III. Jest to pierwszy z błędów organu I instancji, wskazany w odwołaniu, do którego organ się nie odniósł. Nadto, usytuowanie budynku w granicy z niezabudowaną działką skarżącej nr [...], która wraz z właścicielami pozostałych działek zgłaszała sprzeciw, jest nieuzasadnione i utrudni zagospodarowanie jej nieruchomości oraz jest sprzeczne z planem, do czego Starosta odniósł się w bardzo ograniczonym zakresie, a organ odwoławczy w ogóle. Wojewoda nie odniósł się również do zarzutu, że w sąsiedztwie nie ma budynków gospodarczych położonych w taki sposób, zatem nie ma zwyczaju ich budowy w granicy. Pominął przy tym zarzut, iż usytuowanie budynku gospodarczego ograniczy możliwości zagospodarowania działki nr [...], wprowadzi uciążliwości niewystępujące w sąsiedztwie, a więc ograniczy wartości użytkowe i materialne nieruchomości. Skarżąca wskazała, iż wymagania z § 11 ust. 4 pkt 1 i 2 planu nie zostały spełnione, bowiem w sąsiedztwie nie istnieje zabudowa podobna do projektowanej, a więc usytuowanie obiektu w granicy, jako wyjątek, będzie równoznaczne z naruszeniem istniejącego, niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Wojewoda [...] w ogóle się nie odniósł do tak postawionego zarzutu i bez uzasadnienia uznał, że projekt budowlany spełnia wymagania planu miejscowego. W opinii skarżącej dowolną jest ocena organu, że projekt budowlany spełnia wymagania planu, a to stanowi o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Według skarżącej zatwierdzony projekt budowlany świadczy o optymalizacji zagospodarowania nieruchomości inwestorów kosztem nieruchomości sąsiedniej, co narusza zasady współżycia społecznego. Natomiast organ stwierdził, że budowa pozwoli lepiej wykorzystać teren na wszystkich działkach, umożliwi przyszłą dobudowę budynku gospodarczego w granicy działki. Ocena ta jest chybiona, skoro skarżąca jednoznacznie podniosła w odwołaniu, że nie jest zainteresowana budową budynku gospodarczego, lecz budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wojewoda [...] pominął także, że organ I instancji przyjął, iż utrudnienia w zagospodarowaniu i użytkowaniu działki sąsiedniej wystąpią, natomiast nie uzasadnił, dlaczego uważa, że obciążenie nimi wyłącznie nieruchomości skarżącej jest uzasadnione i uznał, że utrudnienia nie wystąpią. Nadto, organ I instancji pominął całkowicie utrudnienia wynikające z ograniczenia dopływu światła słonecznego i nie uwzględnił, że projektowany budynek jest usytuowany od strony południowej działki skarżącej, zaś na działce inwestorów istnieje pełna możliwość usytuowania budynku przy drugiej granicy. I ten zarzut, mający istotne znaczenie, został pominięty przez Wojewodę [...]. Skarżąca wskazała na orzecznictwo sądowoadministracyjne, nakazujące uwzględniać interes właścicieli nieruchomości sąsiednich, bez faworyzowania inwestora, a wątpliwości rozstrzygać na korzyść właścicieli nieruchomości sąsiednich, bowiem budowa w granicy działek powoduje ingerencję w prawo własności i sposób zagospodarowania nieruchomości, ustalony przepisami powszechnie obowiązującymi. Podniosła, że tego wymagania inwestycja nie spełnia, nie istnieje bowiem linia zabudowy, skoro brak jest zabudowy podobnej. Nie jest zasadne stanowisko Starosty Ostrowskiego, że wymagania w zakresie linii zabudowy ma spełnić wyłącznie istniejący już budynek mieszkalny. Podobnie i do tej okoliczności nie odniesiono się w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, niewykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obligatoryjnie skutkuje odmową udzielenia pozwolenia na budowę, lecz zarzut odwołania i w tym zakresie został pominięty. Nadto, postanowienie wydłużające termin na usunięcie wad dokumentacji, wydano bez podstawy prawnej. Nie może jej bowiem stanowić art. 77 § 2 k.p.a., a stanowisko organów w tym zakresie jest wadliwe. Co więcej, postanowienia tego nie skierowano do inwestorów, bowiem wymieniono inną osobę i datę wniosku. Wojewoda [...] w ogóle się nie odniósł się także do kwestii związanych z celowością zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217, dalej ppsa.) Badając legalność skarżonych rozstrzygnięć w oparciu o przytoczone kryteria stwierdzić należy, że zostały wydane zgodnie z prawem. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiła kwestia możliwości usytuowania w granicy ww. działek, w tym działki skarżącej, budynku o funkcji gospodarczej planowanego na działce nr ew. [...]2. Na wstępie rozważań zaznaczyć trzeba, że w obowiązujących przepisach prawa nie ma zakazu budowy obiektu przy granicy nieruchomości, o ile spełnione są kryteria wynikające w szczególności z § 12 warunków technicznych, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a organ architektoniczno budowlany wydając pozwolenie na budowę tak usytuowanego budynku wyważy słuszny interes stron postępowania, zgodnie z zasadą wynikającą art. 7 kpa (zob. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. P 11/00, publ. OTK 2001/2/33, Dz.U.2001/17/207, LEX nr 46371). Możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią, jak słusznie podniesiono w skardze, jest jednak wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sytuowanie nowego budynku powinno następować we wskazanych przez prawodawcę odległościach od granicy z działką sąsiednią. Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady winny być zatem interpretowane ściśle. W § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszczono zabudowę w granicy z działką sąsiednią, o ile wynika ona z zapisów planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka inwestycyjna i działka skarżącej objęte są ustaleniami wyżej wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i położone są na terenie o symbolu MM, to jest obszarze zabudowy mieszkaniowej, zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją usług nieuciążliwych. Natomiast w § 11 ust. 4 planu dopuszczono sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy, o ile inwestor spełni łącznie trzy warunki, to jest: usytuowanie budynku nie zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości sąsiednich, nie naruszy zasad współżycia społecznego oraz ściana budynku zwrócona w stronę nieruchomości sąsiedniej nie będzie miała otworów okiennych i drzwiowych. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że ustawodawca miejscowy posłużył się pojęciami funkcjonującym w prawie cywilnym, które zarówno w zakresie zakłóceń ponad przeciętną miarę (art. 144 kc), jak i zasad współżycia społecznego (art. 5 kc) wymagają odniesienia do konkretnego przypadku. W orzecznictwie wskazuje się, że klauzula zawarta w art. 5 k.c. służy ocenie zachowań strony i sposobu korzystania przez nią ze swego prawa podmiotowego zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2006 r. (III CZ 28/06, LEX nr 188379), Podobnie kształtuje się kwestia ustalenia, czy usytuowanie budynku nie zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości sąsiednich, bowiem wymaga zbadania okoliczności sprawy. Takie badanie, zdaniem Sądu, zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie. Zasadnie wskazał organ, uwzględniając przede wszystkim wielkość sąsiednich działek, w tym działki skarżącej, że planowane przez inwestorów usytuowanie budynku gospodarczego nie ograniczy możliwości ich zagospodarowania, jak i nie zakłóci możliwości korzystania. Pokazana w skali 1 500; wielkość działki nr ew. [...] (szer. ok. 20,5 i ok. 40 m) należącej do skarżącej nie wskazuje, że budynek ograniczy ewentualną zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Nie bez znaczenia jest również fakt, że działka inwestycyjna jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym, co niewątpliwie ogranicza możliwość dowolnego posadowienia na niej nowych budynków. Nie istnieje zatem pełna możliwość usytuowania planowanego budynku, jak podnosiła skarżąca. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w skardze zanegowano w istocie zezwolenie na usytuowanie planowanego obiektu w granicy z działką skarżącej a nie w innym miejscu. Skarżąca nie zakwestionowała bowiem możliwości posadowienia spornego obiektu w granicy, w świetle zapisów planu, skoro wskazała na możliwość takiej zabudowy, ale "przy drugiej granicy" nieruchomości inwestycyjnej. Nie można było zatem podzielić stanowiska, że usytuowanie budynku inwestorów zakłóci ponad przeciętną miarę możliwość zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości skarżącej, czy naruszy w tym względzie zasady współżycia społecznego. Zdaniem Sądu, skarżąca może użytkować i zagospodarować działkę zgodnie z jej przeznaczeniem. Nie mogło być przy tym mowy o ograniczeniach wartości materialnych nieruchomości, skoro kryterium tym nie posłużył się ani ustawodawca miejscowy, ani §12 powołanego rozporządzenia. Podkreślenia wymaga i to, że konkretnych ograniczeń w tym zakresie nie wskazała również sama skarżąca. Podała jedynie, że nie istnieje podobna zabudowa na działkach sąsiednich, co przy spełnieniu warunków wynikających § 12 ust. 2 warunków technicznych w związku z przytoczonym zapisem miejscowego planu pozostaje bez wpływu na możliwość sytuowania budynków w granicy. Podobnie należało ocenić zarzut dotyczący utrudnień wynikających z ograniczeń dopływu światła słonecznego, w związku z usytuowaniem obiektu gospodarczego od strony południowej działki skarżącej. Przepisy warunków technicznych regulujące kwestie oświetlenia i nasłonecznienia dotyczą wyłącznie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w obiektach budowlanych, a więc nie obejmują działek gruntu (§ 57 - 60). Nie można przy tym nie zauważyć, że uchybień organów skarżąca upatrywała w istocie nie w samym naruszeniu przepisów prawa, lecz raczej w odmiennej ocenie okoliczności sprawy, bo prowadzącej do innych skutków niż oczekiwała. Nadto, wbrew zarzutom skargi, termin określony w art. 35 ust. 3 cyt. ustawy nie ma charakteru terminu ustawowego, a więc terminu po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że termin ten ma charakter wyłącznie procesowy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 45/08, LexPolonica 1960571; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 907/09, LEX nr 553614). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że termin określany (...) na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. jest terminem urzędowym. Terminy urzędowe są wyznaczane przez organ prowadzący postępowanie. Terminy te - aczkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego się w tej kwestii nie wypowiada - mogą być - na wniosek strony zgłoszony przed upływem terminu - skrócone lub przedłużone z ważnych powodów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 73/08, LEX nr 516088 oraz z dnia 7 lutego 2012r" sygn. akt II OSK 996/11, LEX nr 1138218). Nie było zatem przeszkód prawnych do przedłużenia tego terminu na wniosek inwestorów. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji