VII SA/Wa 1230/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej: Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. M. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], nakazującą B. L. i A. M. - właścicielom obiektu, wykonanie robót remontowych zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego dachu i kominów w budynku przy ul. [...] w [...] w zakreślonym terminie. Zobowiązany przez organ w dniu 6 czerwca 2011 r. B. L. złożył ekspertyzę techniczną ww. budynku, w oparciu o którą organ powiatowy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nakazał wyżej wymienionym wykonanie robót remontowych. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ II instancji uchylił ww. rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wyznaczył nowy termin. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2549/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. W dniu 20 grudnia 2012 r. B. L. złożył ekspertyzę stanu technicznego ww. budynku, w której wskazano na konieczność przeprowadzenia remontu dachu wraz z pokryciem, obróbkami blacharskimi i kominami. Podano, że przecieki z dachu powodują długotrwałe zawilgocenia ścian i stropu, zacieki i przebarwienia tynku, a w dalszej konsekwencji następuje rozwój grzybów, które negatywnie wpływają na zdrowie i warunki zamieszkania. Mając na uwadze powyższe organ powiatowy wydał w dniu [...] lutego 2013 r. opisaną na wstępie decyzję, którą nakazał: rozbiórkę pokrycia z blachy trapezowej i płaskiej, usunięcie zużytej papy podkładowej, wykonanie niezbędnych napraw podkładu z desek, wymianę zawilgoconej wełny mineralnej, ułożenie na podkładzie z desek nowej warstwy z papy podkładowej, wykonanie nowego pokrycia, wymianę skorodowanych elementów pokrycia dachu. Nakazano ponadto wykonanie remontu kominów i attyk dachowych poprzez: skucie odspojonych i odparzonych tynków, oczyszczenie i zagruntowanie skutego podłoża z cegły, wzmocnienie podłoża siatką szklaną i narożnikami perforowanymi na zaprawie klejowej, wykończenie tynkiem cienkowarstwowym w zakreślonym terminie. Organ podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 66 Prawa budowlanego wobec stwierdzonego złego stanu technicznego obiektu. Wyjaśnił następnie, że adresatem nakazu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 cyt. ustawy, jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu, ponieważ tylko na tych podmiotach ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie. Organ nie dopatrzył się naruszenia art. 10 k.p.a., jak zarzucano w odwołaniu. Organ powiatowy przesłał bowiem stronom zawiadomienie o toczącym się postępowaniu i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia oświadczeń. A. M. osobiście odebrał to zawiadomienie w dniu 28 stycznia 2013 r. Miał zatem możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, iż wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ nie bada przyczyn, które spowodowały zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska, ani nie bada, kto ponosi odpowiedzialność za taki stan obiektu. Wystarczające jest ustalenie, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. Podkreślił także, że w przypadku współwłasności obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy. Nie można zatem obciążyć tym obowiązkiem jednego ze współwłaścicieli nawet wówczas, gdyby tylko on ponosił winę za zaistniały stan rzeczy. Organ nie kieruje się również wielkością udziałów we współwłasności. Skargę na powyższą decyzję złożył A. M. i wnosząc o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucił organom brak należytej staranności i wnikliwości, błędną interpretację faktów przy ocenie akt sprawy i naruszenie jego interesu prawnego poprzez działania niezgodne z prawem oraz rażące uchybienia i naruszenia art. 7, art. 10 § 1 i § 3 , art. 24 § 1 pkt 5, art. 36 § 1 i 2 , art. 75. § 1, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. oraz stosowanie art. 66 Prawa Budowlanego w nieuzasadnionym technicznie zakresie, co narusza jego interes prawny. W ocenie skarżącego nałożenie ww. obowiązku bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sytuacji, gdy dach jest od lat niszczony przez współwłaściciela budynku B. L., należy uznać za naruszenie interesów skarżącego w rozumieniu art. 7. k.p.a. Dodał, że nie otrzymywał kopii niektórych pism, adresowanych tylko do B. L. i nie był powiadamiany o zmianach terminów postępowania. Podniósł również, iż PINB naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem zaskarżoną decyzję wydała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu pierwszej decyzji, uchylonej ww. wyrokiem. Następnie zarzucił naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2., art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania oględzin pokrycia dachu, weryfikacji przyczyn uszkodzeń podanych w ekspertyzach i ich zgodności ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., którą organ, po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nakazującą B. L. i A. M. - właścicielom obiektu, wykonanie robót remontowych zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego dachu i kominów w budynku przy ul. [...] w [...] w zakreślonym terminie. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowił art. 66 Prawa budowlanego, który służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W świetle przytoczonych wyżej regulacji należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że stan techniczny przedmiotowego budynku, wynikający z przedstawionej przez B. L. ekspertyzy stanu technicznego dachu i kominów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], obligował organy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przede wszystkim stwierdzić należy, że organ prawidłowo wskazał zakres postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wreszcie - nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości (patrz: Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 464/10, LEX nr 667814, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 210/12, LEX nr 1292543). Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych i w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nie budzi też wątpliwości prawidłowość skierowania decyzji do obu współwłaścicieli przedmiotowego budynku – B. L. oraz A. M.. Krąg adresatów nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nałożonego w decyzji wydanej zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ustala się na podstawie art. 61 tejże ustawy, z którego wynika, iż obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym spoczywa na jego właścicielu lub zarządcy. Zasadą jest, że w przypadku występowania współwłasności obiektu budowlanego powyższy obowiązek ciąży na wszystkich współwłaścicielach (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 706/11, LEX nr 1154886). Nie można obciążyć tym obowiązkiem jednego ze współwłaścicieli nawet wówczas, gdyby tylko on ponosił winę za zaistniały stan rzeczy. Podkreślenia wymaga bowiem, że ocena, który ze współwłaścicieli obiektu budowlanego ponosi winę czy odpowiedzialność za zaistniały stan, wyczerpujący dyspozycję art. 66 Prawa budowlanego, nie należy do materii regulowanej przepisami prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji. Organ nadzoru budowlanego nie kieruje się również wielkością udziałów we współwłasności. Wszelkie spory pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle łącznie z problemem rozliczenia związanych z tym kosztów nie należą do administracyjnej drogi postępowania i podlegają kognicji sądów powszechnych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 480/10, LEX nr 1080315, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1163/05, LEX nr 289077, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 733/10, LEX nr 752627). Uczestnik postępowania B. L. w dniu 20 grudnia 2012 r. przedstawił nową ekspertyzę dot. stanu technicznego dachu i kominów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje, nie było więc powodów, dla których organ winien dokonywać (ponownych) oględzin dachu, czy weryfikować uszkodzenia co do ich zgodności ze stanem faktycznym. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Sąd uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący wskazał na niedoręczanie mu kopii niektórych pism, adresowanych tylko do B. L. oraz niepowiadamianie o zmianach terminów postępowania, co stanowić ma naruszenie ww. przepisów. Zauważyć jednak należy, iż skarżący nie podał, jakich pism i zmian terminów powyższy zarzut dotyczy oraz jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to uchybienie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania będzie skutkowało bowiem uchyleniem decyzji poddanej kontroli Sądu, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., czego skarżący upatruje w wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu pierwszej decyzji, uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2549/11. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 544/12, LEX nr 1227500). Sytuacja procesowa, gdy pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie - mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, powoduje taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i tylko wówczas sąd byłby zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia wymaga jednak, iż "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w ww. przepisie, nie dotyczy decyzji wydanej w kolejnej fazie postępowania, np. po ich uchyleniu przez sąd administracyjny. Należy przyznać słuszność stanowisku zaprezentowanemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż uchylenie przez sąd administracyjny decyzji nie może powodować, gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego, zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio. Takie działanie mogłoby również prowadzić do zakłócenia funkcjonowania organów orzekających w sprawach (wyrok z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 643/07, LEX nr 500943). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., (sygn. akt I OSK 2370/11, LEX nr 1264714) niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, w konsekwencji prowadzącą do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.