VII SA/Wa 1232/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej Kpa) po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 11.000 zł za 22 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowościach: [...],[...],[...] w gminie [...] z podziałem na etapy - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2012 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek dotyczący pozwolenia na budowę ww. kanalizacji sanitarnej. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Starosta [...] wezwał inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do uzupełnienia braków złożonego wniosku, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty w dniu [...] kwietnia 2012 r. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wydana została w dniu [...] maja 2012 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że prawidłowo Wojewoda [...] przyjął, iż wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu wpływu wniosku, tj. dnia [...] lutego 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wniosek niekompletny pod względem materialnoprawnym wszczyna postępowanie. Sytuacja taka powoduje jedynie wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 ustawy, tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni, czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (od momentu jego wydania do upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo od okresu trwania całego postępowania administracyjnego (czyli 104 dni) odliczył okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy oraz okres 17 dni, liczony od dnia wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku (tj. od dnia [...] kwietnia 2012 r.) do dnia uzupełnienia braków (w dniu [...] kwietnia 2012 r.). Po odjęciu ww. dni od czasu trwania postępowania ustalono, że Starosta [...] dopuścił się 22 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. W ocenie organu brak jest innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia faktu przebywania niektórych uczestników postępowania poza terytorium państwa, organ wskazał, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby Starosta [...] w toku prowadzonego postępowania natrafił na obiektywne trudności w doręczeniu korespondencji kierowanej do którejkolwiek ze stron postępowania. Samego faktu zamieszkania niektórych uczestników postępowania poza granicami kraju nie można zaliczyć do okoliczności wskazanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, jeśli jednocześnie nie wiążą się z tym obiektywne trudności w doręczaniu do nich korespondencji. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożył Starosta [...], podnosząc, że wielość stron postępowania oraz ich zachowanie w jego trakcie może wpłynąć na opóźnienia w wydaniu decyzji, za które nie jest odpowiedzialny organ. Wskazał, że przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej przez działkę jednego z uczestników, który po początkowym wyrażeniu zgody zmienił swoje oświadczenie woli, uniemożliwiło wydanie decyzji bez uwzględnienia racji jednej ze stron. Odwołanie wcześniejszego oświadczenia woli przez stronę doprowadziło do zmiany trasy, przez którą miała przechodzić kanalizacja sanitarna, co oznaczało obowiązek ponownego zawiadomienia stron, aby miały one możliwość zapoznania się ze zmodyfikowanym projektem. Zawiadamiając strony o zmianie projektu, organ był zobowiązany zagwarantować odpowiedni termin do zapoznania się ze zmianami projektu, co dodatkowo wpłynęło na przesunięcie terminu wydania decyzji. Skarżący wskazał, że zawiadomienie stron o zmianie projektu nastąpiło [...] kwietnia 2012 r., a datą ostatniego doręczenia zawiadomienia jest dzień [...] maja 2012 r. Do okresu od [...] kwietnia 2012 r. do [...] maja 2012 r. należy doliczyć również 7 dni umożliwiające zapoznanie się z poprawionym projektem uczestnikom, którzy jako ostatni otrzymali zawiadomienie. Zdaniem skarżącego te okresy należy odliczyć od czasu trwania postępowania, w związku z tym decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być uznana za wydaną w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów orzekających w niniejszej sprawie jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w 65 -dniowym terminie stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a więc dzień [...] lutego 2012 r. Ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji, nie zaś od dnia złożenia kompletnego wniosku. Wbrew zarzutom zażalenia, odliczeniu od okresu trwania postępowania nie mógł zatem podlegać cały okres od dnia złożenia wniosku do dnia uzupełnienia jego braków. Wojewoda [...]słusznie natomiast odliczył czas związany z wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r., wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, bowiem konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zaliczyć należy do opóźnień spowodowanych z winy strony. Czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od terminu przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nietrafnie Starosta [...] wywodzi w skardze, że odliczeniu powinien też podlegać okres od chwili rozesłania stronom zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym do czasu uzyskania potwierdzeń doręczenia tego zawiadomienia oraz wyznaczony przez organ termin na wypowiedź strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż brak jest podstaw do odliczenia terminów wszystkich tych czynności organu, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na postępowanie, nie wymagające dodatkowych nadzwyczajnych działań. Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 Kpa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 31 stycznia 2011 r. VII SA/Wa 2166/10 LEX nr 954432 i VII SA/Wa 2165/10 LEX nr 954431, z dnia 5 maja 2010 r. VII SA/Wa 342/10 LEX nr 676078, z dnia 5 czerwca 2008 r. VII SA/Wa 2073/07 LEX nr 499919, z dnia 17 lutego 2012 r. VII SA/Wa 2282/11 LEX nr 1139831, z dnia 23 października 2007 r. VII SA/Wa 1404/07 LEX nr 439877, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2009 r. II OSK 87/08 LEX nr 516056). W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] właściwie obliczył okres nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu decyzji przez Starostę [...], skutkujący wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 11.000 zł. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu [...] lutego 2012 r., decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Starosta [...] wydał w dniu [...] maja 2012 r. Wobec tego postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę trwało łącznie 104 dni. Od tego okresu należy odliczyć okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz czas od dnia wydania postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (tj. od dnia [...] kwietnia 2012 r.) do dnia uzupełnienia braków przez inwestora (tj. do dnia [...] kwietnia 2012 r.). Łącznie zatem odliczeniu podlega 17 dni, co w zestawieniu z całym okresem postępowania administracyjnego wskazuje na zwłokę w wymiarze 22 dni. Sytuacja ta uzasadniała więc wymierzenie organowi kary pieniężnej w wysokości 11.000 zł. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).