VII SA/Wa 1255/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. M. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia dla J. M. opłaty legalizacyjnej w wysokości 225 000 złotych z tytułu samowolnej realizacji zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na J. M. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. określonej w ww. przepisie dokumentacji w sprawie dotyczącej samowolnej realizacji zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W związku z wykonaniem tego obowiązku organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. ustalił opłatę legalizacyjną. Rozpatrujący zażalenie organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wobec faktu, że omawiany zbiornik wodny, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane, nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, należało wszcząć procedurę legalizacyjną, którą organ prawidłowo zastosował w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Z kolei mając na uwadze treść art. 49 Prawa budowlanego, organ wskazał, że nie budzi wątpliwości ani zastosowanie przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej, ani sposób jej wyliczenia, a zatem także jej wysokość. Ustosunkowując się do zażalenia odnośnie daty wykonania robót związanych z realizacją zbiornika organ wskazał, że jak sam skarżący zauważył roboty te zakończone zostały w 2000 r. zatem całkowicie zasadnym jest stanowisko organu o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2003 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożył J. M. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: -brak należytego rozpoznania i odniesienia się do istoty zarzutów zawartych w zażaleniu, -niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., przez co w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego doszło do następujących uchybień: -naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz uniemożliwienie należytego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, -naruszenia przepisów art. 49 Prawa budowlanego. W skardze skarżący podnosi jednak przede wszystkim brak należytego zebrania materiału dowodowego potwierdzającego rok powstania stawu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ocena ta jest zaś dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzająca je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na zrealizowanie przez inwestora J. M. na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], zbiornika wodnego (stawu) w warunkach samowoli budowlanej. W świetle przepisu art. 3 ustawy Prawo budowlane zbiorniki wodne zostały zaliczone do budowli. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z powołanych przepisów wyraźnie wynika, iż w chwili rozpoczęcia budowy zbiornika, którego dotyczy niniejsze postępowanie, inwestor winien legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Bezsporną jest jednak okoliczność, co wynika z protokołu oględzin terenu dokonanych w dniu: 14 lipca 2011 r., oraz protokołów przyjęcia ustnych wyjaśnień w dniach 13 września 2011 r. oraz 28 września 2011 r., że przedmiotowy zbiornik wodny został zrealizowany przez J. M. w warunkach samowoli budowlanej w 2000 roku. Wprawdzie z oświadczenia inwestora, który działkę kupił w 1998 roku, wynika, że na działce istniał staw wodny, jednak nie potwierdzają tego ani zdjęcia lotnicze terenu, ani sąsiedzi mieszkający na terenie sąsiadującym dziś i także w czasie, gdy skarżący nie był jeszcze właścicielem terenu, na którym istnieje sporny staw. Niezrozumiałe są zatem zarzuty skarżącego -zwłaszcza w świetle jego własnych oświadczeń- że organ nie ustalił daty powstania stawu. Nie sposób zatem zgodzić się również ze skarżącym, że organ zastosował nieprawidłowe przepisy. Z uwagi na okres, w jakim powstała samowola budowlana tzn. pomiędzy 1 stycznia 1995 r. a 10 lipca 2003 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt. P 27/05, organ prawidłowo przeprowadził konieczną analizę sprawy pod kątem zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującej przed nowelizacją w 2003 r.: zgodnie z którym, nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Co istotne z punktu widzenia inwestora w cytowanym przepisie nie było mowy o opłacie legalizacyjnej. Zgodnie z dokonanymi w sprawie ustaleniami omawiany zbiornik wodny został zrealizowany w 2000 r., czyli do dnia 10 lipca 2003 r. minął okres krótszy niż 5 lat. Nie została zatem spełniona jedna z przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o której mowa w cytowanym art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji w 2003 r. Skoro bowiem sporny zbiornik wodny został wykonany w warunkach samowoli budowlanej w 2000 roku, to przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującej przez nowelizacją w 2003 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak stosownie do ust. 2 tego przepisu jeżeli budowa ta jest zgodna z prawem - przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przepisami techniczno-budowlanymi organ może wszcząć procedurę legalizującą samowolę budowlaną. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem w celu legalizacji samowoli budowlanej, organ powiatowy nałożył na J. M. obowiązek przedstawienia określonej w ww. przepisie dokumentacji w sprawie dotyczącej samowolnej realizacji zbiornika wodnego (stawu) na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Z kolei, w związku z wykonaniem przez inwestora nałożonego na niego obowiązku organ powiatowy, stosownie do przepisu art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, zobligowany był -przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych- wykonać następny krok czyli wydać postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. Istota postępowania legalizacyjnego polega na tym, że inwestor zobligowany jest do przedłożenia takich dokumentów, które winien był przedłożyć w legalnie prowadzonym procesie budowlanym. Nie chodzi tu jednak o wskazywanie przez inwestora okoliczności na własną korzyść, ale o uzyskanie efektu zgodności z prawem gwarantującego bezpieczeństwo wykonanej bez stosownych pozwoleń lub zgłoszeń konstrukcji, które są wartościami mającymi pierwszeństwo przed zamierzeniami inwestora. Funkcją art. 48 Prawa budowlanego jest przede wszystkim doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem a nie karanie konkretnego sprawcy samowoli. Istotą postępowania legalizacyjnego jest bowiem stworzenie szansy dla inwestora na naprawienie wykroczenia jakiego się dopuścił przez wzniesienie samowoli budowlanej. Istotą i celem postępowania legalizacyjnego nie jest przymusowe doprowadzenie do zalegalizowania samowoli budowlanej. Jest to uprawnienie inwestora do zalegalizowania jego bezprawnego zachowania w obrębie Prawa budowlanego. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkowe, wprawdzie w przypadku jej nieuiszczenia inwestor będzie musiał dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak podkreślenia wymaga, że sytuacja taka nie miała by miejsca gdyby inwestor w odpowiednim czasie zainteresował się odpowiednimi procedurami prawa budowlanego i ewentualną koniecznością uzyskania stosownych zezwoleń na dane przedsięwzięcie, w tym wypadku budowę zbiornika wodnego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2012 r., II SA/Po 592/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2013 r. II OSK 471/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2050/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 1957/11, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). A zatem, skoro organ administracji w niniejszej sprawie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, iż poprzez fakt dokonania samowolnej budowy zbiornika wodnego skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku z art. 28 Prawa budowlanego, oraz że wykonania (budowy) spornego zbiornika wodnego dokonano w 2000 roku, obowiązany był do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Uznając natomiast wstępnie zgodność samowolnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdzając brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacji zaistniałych nieprawidłowości poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek, kolejnym etapem w procesie legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej organ dokonał na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów art. 59 f ust. 1 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez rachunkowe obliczenie iloczynu stawki opłat (s) - 500 złotych, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) - 9,0, i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0. Wobec powyższego prawidłowo obliczona opłata legalizacyjna ustalona została na kwotę 225.000 (50 x 500 x 9,0 x 1,0 = 225.000) złotych. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają więc prawu. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo wezwały skarżącego do przedstawienia dokumentacji związanej z budową zbiornika wodnego, a po przedstawieniu przez inwestora stosownych dokumentów ustaliły opłatę legalizacyjną za zrealizowanie budowy w warunkach samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.