VII SA/Wa 1283/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Aneta Żak (spr.), Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2023 r. nr 346/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 24 marca 2023 r. nr 346/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej jako: p.b., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2023 r. nr [...], nakazującą I. Ł. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego - stanowisk postojowych (parkingu) dla autobusów (oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli liniami zielonymi) o nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...] obr. [...] położonej w S. przy ul. [...] - wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB w S. w dniu [...] września 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne na terenie nieruchomości o nr ew. [...] obr. [...] położonej w S. przy ul. [...], w wyniku których stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości istnieje wykonane w 2019 r. utwardzenie terenu z kostki betonowej. Część ww. działki utwardzono ponadto w latach 1999-2000 płytami ażurowymi. Obszar utwardzony kostką betonową oznaczono liniami zielonymi na mapie stanowiącej załącznik do protokołu. Ustalono ponadto, że na ww. działce, przy granicy z działką o nr [...], znajdują się dwa obiekty gospodarcze - jeden konstrukcji murowanej, drugi konstrukcji stalowej oraz że dojazd do działki nr [...] z drogi publicznej odbywa się, m.in., działką o nr ew. [...]. Działki nr [...] nie leżą na terenie, dla którego uchwalony jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu kontroli nie stwierdzono parkowania autobusów na utwardzonym terenie działki [...] oraz na działce [...]. Na ww. działkach w różnych miejscach zaparkowane były samochody osobowe. I. Ł. oświadczyła, że na przedmiotowych działkach nie parkuje jednocześnie więcej niż 10 samochodów osobowych oraz że w trakcie parkowania samochodów zachowane są odległości parkowanych samochodów wymagane warunkami technicznymi. W toku dodatkowych kontroli przeprowadzonych przez PINB w dniach 4 października 2022 r. oraz 14 października 2022 r. stwierdzono, że na działkach nr geod. [...] na terenie utwardzonym parkują autobusy. Po ustaleniu, że nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę parkingu dla samochodów osobowych lub autobusów oraz brak jest zgłoszenia budowy do 10 stanowisk postojowych na ww. działkach, PINB w S. postanowieniem z [...] listopada 2022 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. wstrzymał budowę obiektu budowlanego - stanowisk postojowych (parking) dla autobusów (oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli liniami zielonymi) o nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...] położonej w S. przy ul. [...] oraz poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. MWINB postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. nr 140/2023, po rozpatrzeniu wniosku I Ł z 16 grudnia 2022 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB z [...] listopada 2022 r. Następnie, z uwagi na niezłożenie wniosku o legalizację ww. obiektu, PINB decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 p.b., nakazał I. Ł. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego - stanowisk postojowych (parkingu) dla autobusów (oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli liniami zielonymi) o nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...] położonej w S. przy ul. [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od ww. decyzji z [...] lutego 2023 r. opisaną na wstępie decyzją z 24 marca 2023 r. MWINB utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, stwierdzając, że zgodnie z art. 49e pkt 1 p.b., organ I instancji zobligowany był wydać decyzję o rozbiórce. MWINB wyjaśnił, że nakaz rozbiórki jest konsekwencją niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia o wstrzymaniu budowy, wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., które zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. zawierało informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to stało się ostateczne, a skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację ani w czasie biegu terminu ani też po jego upływie. Skoro zatem strona nie dopełniła w terminie wymaganej czynności wszczęcia procedury legalizacyjnej, tj. nie złożyła wniosku o legalizację obiektu budowlanego, organ miał obowiązek wydać decyzję o nakazie rozbiórki tego obiektu. Z brzmienia art. 49e pkt 1 p.b. wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w przytoczonym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących kwalifikacji przedmiotu postępowania MWINB wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Jak zaznaczył organ, aczkolwiek ustawodawca nie wyjaśnia, czym jest miejsce postojowe, to uznać należy, że jest to miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym (tak: WSA w Rzeszowie w wyroku z 17 lipca 2014 r. II SA/Rz 462/14). O charakterze obiektu budowlanego przesądza bowiem również funkcja, jaką on pełni, zatem jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Powyższą okoliczność uprawdopodabnia fakt, że z bazy CEIDG wynika, że pod adresem: S., ul. [...] zarejestrowana jest działalność gospodarcza [...], świadcząca usługi w zakresie transportu lądowego, pasażerskiego. MWINB zwrócił ponadto uwagę, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie została zwolniona budowa jakichkolwiek miejsc postojowych, a wyłącznie tylko tych, które są przeznaczone dla samochodów osobowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną powyżej decyzję MWINB nr [...] wniosła I. Ł., zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1/ prawa materialnego: art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 oraz art. 48a i art. 48e i art. 83 ust. 1, jak również art. 3 pkt 9 i art. 3 pkt 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. w jego brzmieniu obowiązującym w kwietniu 2019 r. - poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż wykonane w kwietniu 2019 r. utwardzenie z kostki betonowej części działki nr [...] stanowi budowlę i jako takie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, co skutkuje koniecznością nakazania rozbiórki tego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy wykonane prace wchodzą w zakres wykonywania uprawnień właścicielskich zapewnienia dojazdu do swojej nieruchomości zabudowanej, jak również możliwości parkowania na niej pojazdów oraz korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, 2/ przepisów postępowania: art. 6 k.p.a. (zasady praworządności stanowiącej odzwierciedlenie art. 7 Konstytucji) oraz wyrażonych w art. 7 k.p.a. zasad: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w związku z art. 77 i nast. k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do: a/ błędnego uznania, iż wykonane w kwietniu 2019 r. utwardzenie z kostki betonowej części działki stanowi budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, b/ zaakceptowania przez organ odwoławczy faktu przedwczesnego wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie złożonego zażalenia na postanowienie PINB z [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie wstrzymania budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia nie zostało jeszcze zakończone wobec złożenia przez skarżącą w dniu 27 lutego 2023 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; c/ braku precyzyjnego określenia w decyzji zakresu nakazanej rozbiórki wskutek odesłania w jej sentencji do oznaczeń zawartych "na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z kontroli liniami zielonymi", w sytuacji, gdy dokument ten nie stanowił żadnej części zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] lutego 2023 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podtrzymuje stanowisko dotychczas zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest w tej sprawie decyzja MWINB z 24 marca 2023 r. nr 346/2023 utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w mocy wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. decyzję PINB w S. z [...] lutego 2023 r. nr [...], którą organ I instancji nakazał skarżącej dokonać rozbiórki obiektu budowlanego - stanowisk postojowych (parkingu) dla autobusów (oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do protokołu kontroli liniami zielonymi) o nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...] położonej w S. przy ul. [...]., jako obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi, ww. decyzje organów obu instancji zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz na skutek prawidłowo zastosowanego przepisu prawa materialnego – art. 49e pkt 1 p.b., którego dyspozycja wyznaczała zakres wyjaśniającego postępowania dowodowego w tej sprawie. Stosownie do treści art 49e pkt 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W przedmiotowej sprawie bezsporne pozostaje to, że skarżąca wniosku o legalizację obiektu będącego przedmiotem ww. decyzji w sprawie rozbiórki w wymaganym terminie nie złożyła, a ów termin biegł dla skarżącej w związku z adresowanym do niej ostatecznym postanowieniem PINB z [...] listopada [...] r. nr [...], mocą którego PINB na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3,4 i oraz art. 48a p.b. wstrzymał budowę obiektu budowlanego - stanowisk postojowych (parkingu) dla autobusów i poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Zgodnie z art. 48a ust. 3 tej ustawy, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Stwierdzić należy, że postanowieniem ostatecznym jest postanowienie w stosunku do którego upłynął termin złożenia zażalenia i termin ten nie został przywrócony. Uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia powoduje bezskuteczność zażalenia i w konsekwencji ostateczność postanowienia, na które służy zażalenie. Utratę przez postanowienie cechy ostateczności powoduje przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż postanowienie z [...] listopada 2022 r. wstrzymujące budowę zostało doręczone skarżącej w dniu 24 listopada 2022 r. Zażalenie na to postanowienie skarżąca wniosła z uchybieniem terminu. Ostatecznym postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, a skarga skarżącej na ww. postanowienie MWINB została oddalona wyrokiem tut. Sądu z 27 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 754/23. Postanowienie z [...] listopada 2022 r. w dacie wydania w tej sprawie decyzji przez organ I instancji było postanowieniem ostatecznym, przesądzającym, że nie doszło do skutecznego wniesienia na nie zażalenia. Organy trafnie zatem wskazały, że skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację ani w czasie biegu terminu ani też po jego upływie. Zdaniem Sądu, niewadliwie organy przyjęły ponadto, że realizacja obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagała pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), którego skarżąca – co niesporne - nie posiada. Organy prawidłowo wskazały, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W niniejszej sprawie na należącej do skarżącej działce zrealizowany został jednakże inny obiekt – stanowiska postojowe dla autobusów, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, obejmujący zdjęcia wykonane w dniach 4 i 14 października 2022 r. W odniesieniu do argumentacji skarżącej, w ramach której podnosi ona, że wykonane roboty budowlane na terenie działki nr [...] należało zakwalifikować jako roboty polegające na wykonaniu dojazdu do nieruchomości, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż w sprawach, w których dokonuje się oceny legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.b.) albo jako budowy prowadzącej do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając – zgodnie z art. 3 pkt. 9 p.b. – możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2023 r. II OSK 272/23 oraz powołane tam wyroki tego Sądu z: 29 marca 2022 r. II OSK 747/21; 9 marca 2022 r. II OSK 134/22; 19 grudnia 2017 r. II OSK 701/16; 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15 oraz z 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione. Podobnie, o ile nie budzi wątpliwości, że wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b., o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu może być kwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie NSA trafnie przyjmuje się, iż organy nadzoru budowlanego dokonując oceny charakteru wykonanych robot budowlanych nie mogą poprzestać jedynie na uznaniu zamiaru inwestora, ale muszą brać pod uwagę także efekt końcowy robót (zob. ww. wyrok NSA z 3 lipca 2023 r. II OSK 272/23 i cytowany tam wyrok NSA z 9 grudnia 2013 r., II OSK 1696/12). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie można zatem w sposób uprawniony uznać, że wykonane utwardzenie pełni funkcję służebną wobec budynku jednorodzinnego, jak podnosi skarżąca, skoro akta sprawy potwierdzają parkowanie na nim autobusów. Powyższe ustalenie organów każe przyjąć, że wykonane utwardzenie pełni rolę samodzielną – parkingu dla autobusów. Podkreślić należy, że zasadność uznania przez organy nadzoru budowlanego, że w tej sprawie miały one do czynienia z "utwardzeniem" powierzchni działki o cechach technicznych i użytkowych placu z miejscami postojowymi dla autobusów wspiera ustalenie, że pod adresem S., ul. [...] zarejestrowana jest działalność gospodarcza [...], świadcząca usługi w zakresie transportu lądowego, pasażerskiego. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e p.b. (tu: przesłanki z art. 49e pkt 1 tej ustawy) obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie skorzystają z uprawnienia do złożenia wniosku o legalizację w terminie lub będą ubiegać się bezskutecznie o przywrócenie terminu na jego złożenie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). Decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 p.b. niewątpliwie ma charakter związany. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o postawiony w niej zarzut dotyczący braku precyzyjnego określenia w decyzji zakresu nakazanej rozbiórki. Wskazanie w rozstrzygnięciach organów obu instancji, że chodzi o rozbiórkę nawierzchni wykonanej z kostki betonowej zlokalizowanej na części działki o nr geod. [...] w sposób dostatecznie precyzyjny określa przedmiot rozbiórki, jeśli się dodatkowo zważy, że w pozostałej części przedmiotowa działka została utwardzona płytami ażurowymi i jak wynika z akt sprawy, w stosunku do tej części działki, która posiada nawierzchnię wykonaną z płyty ażurowej ECO prowadzone jest przed organami nadzoru budowlanego odrębne postępowanie – tj. postępowanie legalizacyjne uproszczone w ramach którego wydane zostało inne rozstrzygnięcie PINB (tj. postanowienie PINB nr [...]. - zob. oświadczenie [...] z 16 grudnia 2022 r., akta sprawy: [...]). Wobec uznania, że objęte skargą decyzje nie naruszają prawa w sposób określony w przepisach art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), a w szczególności w sposób wskazany przez skarżącą w rozpoznawanej skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy orzekł jak sentencji.