VII SA/Wa 1303/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [....] marca 2012 r. znak [....] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku G.K. nie zezwolił na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny z drogi krajowej nr [....] do działek nr [....] i [....] w m. Ż.. Organ wskazał, iż na granicy działek nr [....] i [...] usytuowany jest zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [....]. Na działce [....] przewidziana jest budowa stacji diagnostycznej wraz z warsztatem samochodowym i myjnią samochodową więc skoro na działce ma być prowadzona działalność gospodarcza, to zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zjazd obsługujący tę nieruchomość musi być zjazdem publicznym. Organ nie zezwolił na przebudowę przedmiotowego zjazdu, ponieważ działki usytuowane są przy drodze krajowej nr [...], klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego). Organ podniósł, iż zgodnie z § 113 ust. 7 (w związku z § 78 ust. 1) rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast w niniejszej sprawie zjazd usytuowany jest w miejscu niebezpiecznym, zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego - na odcinku prostym pomiędzy dwoma łukami poziomymi oraz za skrzyżowaniem w km 364+634 (kierunek: [....] – [....]). Za łukami poziomymi dopuszcza się wyprzedzanie. Taka lokalizacja zjazdu może powodować, że kierowcy włączający się do ruchu mogą w sposób niedokładny ocenić sytuację na drodze głównej. Dochodzić może również do zdarzeń tylnych z pojazdami wykonującymi manewr skrętu do obiektu. Zdaniem organu ewentualne zastosowanie rozwiązań poprawiających bezpieczeństwo ruchu drogowego w obrębie zjazdu spowoduje znaczne spowolnienie ruchu oraz będzie nieadekwatne do zamierzonej inwestycji z uwagi na skutki wynikające dla ruchu pojazdów, dlatego też należy rozważyć inny sposób komunikacji działek [....] i [....] z drogą krajową, np. poprzez wykonanie drogi dojazdowej i podłączenia jej do drogi niższej kategorii. Na tym odcinku drogi SDR w roku 2010 wynosiło ok. 7100 pojazdów, co dodatkowo wskazuje na to, że lokalizacja zjazdu publicznego pogorszyłaby warunki bezpieczeństwa i płynności ruchu. Również jako argument przemawiający za odmową organ wskazał zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 5.U. Zgodnie z zapisem tego planu (§ 46 p. 7) "tereny będą obsługiwane komunikacyjnie z projektowanych dróg [...]", a więc dróg wewnętrznych. Z kolei § 32 p. 3 zakuje obsługi komunikacyjnej z terenu KDS (obecnie KDGP). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku Grzegorza Kuny o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [....] marca 2012 r. znak: [....], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ rozpoznając ponownie sprawę wskazał, iż droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [....] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Nawet w przypadku wystąpienia takiej wyjątkowej sytuacji, nie oznacza to, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego. Organ wskazał, iż strona ubiega się o przebudowę istniejącego wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [....] do działek nr ][....] i nr [....] do parametrów zjazdu publicznego. Na działce nr [...] strona zamierza bowiem prowadzić działalność gospodarczą (stacja diagnostyki pojazdowej wraz z warsztatem i myjnią samochodową), a zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Stosownie do § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt 2 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Mimo iż ww. przepis nie wymienia łuku poziomego jako miejsca zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego, jednak wykaz tego rodzaju miejsc, zawarty w pkt 1-5 wskazanego przepisu jest przykładowy. Organ wskazał również, że wskazany zjazd publiczny znajdowałby się na odcinku prostym pomiędzy dwoma łukami poziomymi tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na wysokości przedmiotowego zjazdu znajduje się oznakowanie poziome - tj. znak P-3a "linia jednostronnie przekraczalna długa". Następnie organ zwrócił uwagę, że kryteria udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zatem istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy udzielenia zezwolenia na przebudowę tego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ww. organ podniósł, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [....] natężenie ruchu w roku 2010 było duże, i wynosiło 7092 pojazdów/dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Również w tej decyzji organ powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [....] czerwca 2009 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. w obszarze położonym w miejscowości J., obręb Ż., który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy tego planu przedmiotowa działka nr [....] położona jest w jednostce oznaczonej symbolem 5.U (tereny usług i handlu), dla której obsługa komunikacyjna jest przewidziana za pomocą projektowanych dróg [....]. Ponadto w § 32 p. 3 ww. planu istnieje zapis cyt.: "zakaz obsługi komunikacyjnej z terenu KDS (obecnie KDGP)". Zatem wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, byłoby naruszeniem zapisów tego planu. W świetle powyższego organ rozpatrujący przedmiotową sprawę uznał, iż w zaistniałym przypadku obsługa komunikacyjna przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] winna być zapewniona za pośrednictwem i z wykorzystaniem projektowanych dróg lokalnych i dojazdowych. Takie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości z wykorzystaniem i za pośrednictwem ww. dróg może zapewnić zamierzeniu inwestycyjnemu strony dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [....] do parametrów zjazdu publicznego, a tym samym stwarzania punktu kolizji na drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu dla wszystkich jej użytkowników. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasadzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, jednocześnie zarzucając naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie, zakończonej wydaniem skarżonej decyzji, istniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że zostały spełnione określone wymogi techniczne, które uzasadniały odmowę wydania przez organ zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę; 2) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż nie zachodzą podstawy do zastosowania zjazdu publicznego (lub przebudowy już istniejącego zjazdu indywidualnego) przy jednoczesnym nie wykazaniu, że istnieje inna możliwość dojazdu lub jest możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L; 3) przepisu 55 ust. 1 pkt 3 w związku z § 113 ust. 7 pkt 2 oraz § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez uznanie, że planowana przez stronę lokalizacja zjazdu publicznego stanowiłaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i przyjęcie, że przebieg drogi na łuku poziomym na drodze krajowej stanowić może przyczynę stwarzającą zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu; 4) postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., zatwierdzonego uchwalą nr [....] Rady Miejskiej w S. z dnia [....] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. w obszarze położonym w miejscowości J., obręb Ż., poprzez przyjęcie, że postanowienia tego aktu prawa miejscowego nie pozwalają na lokalizację zjazdu publicznego w miejscu już istniejącego zjazdu indywidualnego do nieruchomości skarżącego; 5) przyjęcie, iż wskaźniki natężenia ruchu opracowane na podstawie zarządzeń Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w tym zarządzenia nr [...] z dnia [....] listopada 2007 r. w sprawie sposobu obliczania miarodajnego ruchu na drogach krajowych mogły stanowić zasadniczą podstawę do oceny zjazdu publicznego jako stanowiącego zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego skoro w szczególności pomiary te pochodzą sprzed daty wszczęcia postępowania w sprawie; 6) art. 7 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z niewystarczającym uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie nie odnosi się wyłącznie do zjazdów publicznych, a dotyczy możliwości zjazdu w ogóle. Ma to w sprawie istotne znaczenie, ponieważ do nieruchomości skarżącego z drogi krajowej prowadzi już istniejący zjazd, który miałby ulec przebudowie do zjazdu publicznego. Oceniając zatem wymogi w zakresie bezpieczeństwa ruchu organ powinien wziąć pod rozwagę okoliczności w zakresie bezpieczeństwa ruchu związane z przebudową istniejącego zjazdu jako zjazdu publicznego. Skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 39/09, w którym podkreśla się ze sama okoliczność, iż zjazd ma być zlokalizowany na łuku drogi nie powoduje uznania, iż w sposób oczywisty będzie powodował zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego organ niewłaściwe interpretuje postanowienia planu miejscowego, ponieważ postanowienia, które mówią o obsłudze z projektowanych dróg [...] oraz postanowienia zawarte w § 32 p. 3 nie dotyczą skomunikowania za pomocą zjazdów już istniejących. Skoro nieruchomość należąca do skarżącego jest (i była w dacie wejścia w życie planu) skomunikowana z drogą publiczną, to nie można wysnuwać wniosku, iż wejście w życie ww. postanowień planu oznacza zakaz takiej komunikacji. Zakaz ten dotyczy tylko przedsięwzięć planowanych. Nadto, dla funkcjonowania istniejącej komunikacji bez znaczenia jest to czy będzie ona miała formę zjazdu publicznego czy indywidualnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję własną decyzją z dnia [....] lutego 2012 r. znak: [....], którą nie zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w m. Ż.. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powołanego przepisu wynika, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez w/w rozporządzenie. Podnieść również należy, iż charakter przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Zauważyć także należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji organiczna się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 kpa). Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [....] do działek nr [....] i [....] położonych w miejscowości Ż. do parametrów zjazdu publicznego, zmniejszałaby bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [....], a co za tym idzie, stan taki stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 316/08). W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa nr [....] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [....] z dnia [....] grudnia 2008r. (ze zmianami w zarządzeniu nr [...] z dnia [....].12.2009 r.) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt. 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi klasy D lub L – czyli z dróg niższych. Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (publ. LEX nr 344919) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. W rozpatrywanej sprawie droga krajowa nr [....], przy której miałby być usytuowany zjazd publiczny, należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego, które jak wskazał organ, według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 r. wynosiło 7092 poj./dobę. Ponadto, zgodnie z art. 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. W myśl § 113 ust. 7 pkt 1 ww. przepisu, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził, że miejsce, w którym znajduje się zjazd planowany do przebudowy należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż zjazd publiczny znajdowałby się na odcinku prostym pomiędzy dwoma łukami poziomymi tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na wysokości przedmiotowego zjazdu znajduje się oznakowanie poziome - tj. znak P-3a "linia jednostronnie przekraczalna długa". Oczywiste i logiczne jest, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienie wypadku lub kolizji podczas użytkowania zjazdu publicznego, jest większe, co oznacza zmniejszenie bezpieczeństwa dla użytkowników drogi. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności mają zasadniczy wpływ, na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przemawiają za odmową udzielenia pozwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdów publicznego. Kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego, z uwagi na fakt, iż zjazd publiczny powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z większą częstotliwością jego użytkowania. Podkreślić należy, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 1998 r., sygn. akt II SA 1019/98 (LEX nr 41380) podkreślił, że ograniczenia korzystania z własności mogą wypływać także z usytuowania działki przy drodze krajowej i wynikają one z nałożonych na zarządy dróg ustawowych obowiązków oraz przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto, w stanie faktycznym sprawy, jak zaznaczył organ, teren na którym położona jest działka, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr [....] Rady Miejskiej w S. z dnia 30 czerwca 2009 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. w obszarze położonym w miejscowości J., obręb Ż., który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy tego planu przedmiotowa działka nr [...] położona jest w jednostce oznaczonej symbolem 5.U (tereny usług i handlu), dla której obsługa komunikacyjna jest przewidziana za pomocą projektowanych dróg 02KDL, 03KDL, 05KDL, 06KDD i 08KDPP, a więc dróg wewnętrznych. Z kolei w § 32 p. 3 ww. planu istnieje zapis cyt.: "zakaz obsługi komunikacyjnej z terenu KDS (obecnie KDGP)". Zatem obsługa komunikacyjna przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego winna się odbywać właśnie poprzez układ, w tym wypadku projektowanej drogi dojazdowej z tego powodu, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których w szczególności należą zadania własne obejmujące sprawy gminnych dróg i ulic należy do zadań własnych gminy. "Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych", co oznacza, że gmina winna zapewnić właścicielom działek dostęp do ich nieruchomości. Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił inwestorowi zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.