VII SA/Wa 1316/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. S. i T. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wstępnym rozpoznaniu wniosku B. S. i T. S. z dnia 12 maja 2013 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił przebieg postępowania w sprawie. Podał, że pismem z dnia 12 maja 2013 r. B. S. i T. S. wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o "...zbadanie legalności dokonanej - bez decyzji pozwolenia na budowę urządzeń wodnych właściwego organu, tj. Wojewody - budowy 4-ro metrowej wysokości betonowego muru oporowego i rowu u jego korony - zlokalizowanych przez inwestora tj. [...] sp. z o.o. wzdłuż 100 m granicy osiedla [...] w [...] z sąsiednią, będącą naszą własnością działką budowlaną nr [...] przy ul. [...] w [...]" oraz "...zgodnie z art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego wnioskowanie do Wojewody o przeprowadzenie z urzędu postępowania nieważnościowego decyzji nr [...]z dnia [...].08.2010 r. Prezydenta Miasta [...]". Zdaniem wnioskodawców zarówno mur oporowy, jak i rów, jako urządzenia wodne, należą do kategorii obiektów, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do których wojewoda jest organem I instancji, uprawnionym do wydawania pozwoleń na ich budowę. Podnieśli, że "...pomijając powyższe regulacje niewłaściwy w sprawie organ tj. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...]-08-2010 r. znak: [...], [...] zatwierdził projekt budowlany muru oporowego o wysokości do 4m w odległości ok. 1m od granicy naszej działki, z całkowitym pominięciem również ustaleń Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i regulacji § 12 w związku z § 13 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych". Organ wskazał, że pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. przekazał do Wojewody [...], powyższy wniosek w części dotyczącej żądania przeprowadzenia postępowania nieważnościowego. Ponadto, pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. zawiadomił wnioskodawców, że żądanie "kontroli procesu budowlanego..." przedmiotowych obiektów zostanie rozpatrzone po zakończeniu postępowania nieważnościowego przez Wojewodę. Niezadowoleni z takiego załatwienia sprawy B. S. i T. S., pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. zażądali "...formalnego - tj. w drodze decyzji lub postanowienia - rozpatrzenia sprawy i uznania, że budowa muru oporowego i rowu wzdłuż jego korony odprowadzającego wody opadowe i roztopowe w kierunku naszej nieruchomości wymaga pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ tj. Wojewodę [...]". Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po wstępnym rozpoznaniu wniosku na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Następnie, wyniku rozpoznania zażalenia wnioskodawców, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że organ ten niewystarczająco uzasadnił wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Opisane na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. zapadło po ponownym rozpoznaniu wniosku. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania, organ pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie: zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych): wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ul. [...], wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] zmienił powyższą decyzję Nr [...], w zakresie wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych. Zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy murów oporowych z dnia 2 września 2010 r. zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W postępowaniu nieważnościowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...], zmienionej decyzją tego samego organu Nr [...]. Ponadto, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji zmieniającej Nr [...]. Organ pierwszej instancji podkreślił, że organy administracji publicznej orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] nie uznały, by decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co sugerują wnioskodawcy. Tym samym nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania z wniosku strony z dnia 12 maja 2013 r. o "zbadanie legalności dokonanej - bez decyzji pozwolenia na budowę urządzeń wodnych właściwego organu (...)". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia B. S. i T. S[...], uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej instytucji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania: przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sporna inwestycja - mur oporowy wzdłuż granicy osiedla [...] w [...] nie należy do żadnej z kategorii obiektów i robót budowlanych wymienionych w art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wobec których właściwe w pierwszej instancji są organy szczebla wojewódzkiego (wojewoda i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego). Zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych, piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Stosownie zaś do art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 145) pod pojęciem urządzeń wodnych należy rozumieć urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności mury oporowe, bulwary, nadbrzeża, mosty, przystanie, kąpieliska. Sporny mur oporowy, pełniący funkcję zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu Prawa wodnego, ponieważ nie służy kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Zdaniem organu drugiej instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać wniosek B. S. i T. S. do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu sprawy powinno zawierać uzasadnienie. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że z uwagi na stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z tej przyczyny organ ograniczył się do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli B. S. i T. S. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) błędne uznanie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym w sprawie kontroli procesu budowlanego muru oporowego i rowu; 2) bezzasadne przekierowanie sprawy dot. kontroli procesu budowlanego urządzeń wodnych do niewłaściwego organu, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]; 3) błędne przyjęcie, że powyższy mur oporowy i rów nie są urządzeniami wodnymi i nie podlegają właściwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 43/13, w którym jednoznacznie stwierdzono, że przedmiotowy mur oporowy powstały wzdłuż granicy nieruchomości skarżących ingeruje w stosunki wodne na gruncie. Wskazali także na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OW 68/12 rozstrzygające spór kompetencyjny i zawierające odmienne stanowisko od organu drugiej instancji dotyczące urządzeń wodnych (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 12/10, oraz z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OW 190/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1116/13). Wobec powyższego skarżący podtrzymali żądanie przeprowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli procesu budowlanego muru oporowego i rowu (urządzeń wodnych) do zbywania z wysokości 4 m wód opadowych i roztopowych w kierunku działki skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada przepisom prawa. Organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. - nie był organem właściwym w sprawie przedmiotowego wniosku skarżących. Objęty wnioskiem mur oporowy wzdłuż granicy osiedla [...] w [...], jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie należy do żadnej z kategorii obiektów i robót budowlanych wymienionych w art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wobec których właściwe w pierwszej instancji są organy szczebla wojewódzkiego (wojewoda i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego). Zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych, piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Stosownie zaś do art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 145) pod pojęciem urządzeń wodnych należy rozumieć urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności mury oporowe, bulwary, nadbrzeża, mosty, przystanie, kąpieliska. Przedmiotowy mur ma charakter muru oporowego pełniącego funkcję zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, tym samym z całą pewnością nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu Prawa wodnego, ponieważ nie służy kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazać wniosek B. S. i T. S. do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Jak stanowi przepis art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu sprawy powinno zawierać uzasadnienie. Zasadnie też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a orzeczenie należało ograniczyć do uchylenia postanowienia tego organu. Sąd stwierdza, że w świetle okoliczności sprawy i wskazanej powyżej argumentacji, bezzasadne są zarzuty skarżących sformułowane w skardze. Niniejszy obiekt budowlany - mur oporowy, może być w zakresie jego legalności, zgodności z przepisami prawa przedmiotem postępowania prowadzonego wyłącznie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego właściwego dla miejsca położenia obiektu. Wbrew stanowisku skarżących, charakteru obiektu jako tego, który nie stanowi urządzenia wodnego nie zmienia okoliczność związana z jego wpływem na stosunki wodne panujące na działkach w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Żądanie kontroli cyt. "procesu budowlanego muru oporowego i rowu do zbywania z wysokości 4 m wód opadowych i roztopowych w kierunku działki skarżących" może być rozpoznane wyłącznie przez wskazanego powyżej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jest w zakresie żądania organem właściwym. Powołany przez skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., jaki zapadł w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 1116/13 , nie wnosi nic do kwestii oceny właściwości organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do badania legalności przedmiotowego muru oporowego. Wyrok ten zapadł na tle badania wpływu obiektu na stosunki wodne, które uzasadniałoby podjęcie działań w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Takiego żądania zaś, w części przedmiotowej dla niniejszego postępowania, wniosek skarżących nie dotyczył. Bez wpływu na sądową ocenę zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostają także powoływane przez skarżących postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego jakie zapadły w sprawach o sygnaturze akt II OW 12/10 z dnia 3 sierpnia 2010 r. oraz II OW 190/12 z dnia 19 marca 2013 r. Rozważano w nich właściwości organu na tle sprawy budowy stawu oraz muru oporowego na potoku. Uwadze skarżących uszło w szczególności to, że w przeciwieństwie do niniejszego muru oporowego, w sprawie o sygnaturze akt II OW 12/10 oceniano mur oporowy zlokalizowany na potoku wodnym, który był urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych i jako taki winien być zaliczony do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tezę uzasadnienia tego postanowienia cyt. "organem właściwym w sprawie dotyczącej muru oporowego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, stosownie to treści art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane", skarżący zdają się odnosić do każdego muru oporowego, tymczasem zapadła ona w odniesieniu do muru oporowego, ale zlokalizowanego na potoku. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).