VII SA/Wa 1324/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Znak [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za przechowywanie i holowanie pojazdu oddala skargę Z. P. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ("SKO", "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchylającą decyzję Wójta Gminy N. ("organ I instancji") z [...] lutego 2018r., w przedmiocie kosztów związanych z usunięciem i dozorowaniem pojazdu, i umarzającą postępowanie organu I instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie SKO zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy N. został wskazany jako organ właściwy do załatwienia sprawy usuniętego z drogi pojazdu marki [...] nr rej. [...] w trybie art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Rada Gminy N. na sesji 26 sierpnia 2011 r. odrzuciła projekt uchwały o przejęciu na rzecz gminy N. własności pojazdu. W związku z tym Wójt Gminy N. pismem z 23 września 2015 r. załatwił odmownie żądanie skarżącego z 11 września 2015 r. o wypłatę 35.676,25 zł za parkowanie pojazdu. Podobne stanowisko zajął organ I instancji w pismach z: z 7 grudnia 2015 r., 17 grudnia 2015 r., 9 marca 2016 r. i 21 kwietnia 2016. r., powołując się m.in. na brak możliwości przejęcia pojazdu na majątek gminy N. Wyrokiem z 13 listopada 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 17/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi skarżącego na bezczynność Wójta Gminy N., zobowiązał ten organ do wydania, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, aktu w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 września 2015 r. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy N. odmówił skarżącemu zapłaty faktury nr [...] z [...] września 2015 r. (po wyliczeniu na dzień 31 grudnia 2015 r. wg faktury nr [...]). Skarżący wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji z [...] lutego 2018 r. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.; "k.p.a.") oraz art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2011 r. poz. 1260 ze zm.; "p.r.d."), a także art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 570), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że przedmiotem rozpoznania jest żądanie skarżącego, który jako podmiot prowadzący parking strzeżony, przechowywał na nim usunięty z drogi, porzucony pojazd marki [...] nr [...] i w związku z tym domaga się zapłaty faktury, wystawionej na należność za usługę usunięcia pojazdu z drogi i jego parkowanie. Organ I instancji odmówił zapłaty faktury, co w istocie oznacza odmowę uregulowania kosztów związanych z usunięciem i dozorowaniem na parkingu pojazdu. Kwestia właściwości rzeczowej Wójta Gminy N. , jako organu I instancji właściwego do rozpatrzenia żądania skarżącego, została już ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2011r., a orzekający w sprawie bezczynności Wójta Gminy N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował tej oceny (sygn. akt VII SAB/Wa 17/17). Opiera się ona na uznaniu, że pojazd został usunięty z drogi na zasadach wynikających z art. 50 a p.r.d., nie został odebrany przez właściciela w ciągu 6 miesięcy od dnia usunięcia i jako porzucony z zamiarem wyzbycia się przeszedł na własność gminy N. z mocy ustawy. Uchwała Rady Gminy N. nr [...] z [...] grudnia 2016 r., o niewyrażeniu zgody na przejęcie pojazdu na własność gminy, nie ma wpływu na skuteczność przejścia prawa własności na gminę. Ponadto z treści tej uchwały, a także wyciągu z protokołu sesji Rady Gminy z [...] grudnia 2016 r. wynika, że okoliczności związane z usunięciem pojazdu, który został porzucony na terenie Gminy N., nie są kwestionowane. W ocenie SKO ani analizowany art. 50a p.r.d., ani inne obowiązujące akty prawne odnoszące się do usuwania pojazdów z dróg, nie zawierają przepisu regulującego sposób i tryb ustalania kosztów związanych z przechowywaniem usuniętego z drogi pojazdu pozostawionego bez tablic rejestracyjnych lub pojazdu, którego stan wskazywał na to, że nie jest używany. W szczególności brak jest normy pozwalającej zastosować tryb decyzyjny do ustalania kosztów dozorowania i wynagrodzenia za dozór takiego pojazdu. Przepis art. 50a p.r.d. nie zawiera bowiem w swej treści upoważnienia do rozstrzygania przez organ gminy o kosztach wynagrodzenia za dozór pojazdu w drodze decyzji administracyjnej. Nie zawiera również odesłania do art. 130a p.r.d., który stanowi odrębną regulację, odnoszącą się wyłącznie do pojazdów wymienionych w tym przepisie. Brak unormowań w tym zakresie czyni sprawy rozliczeń pomiędzy gminą, właścicielem lub posiadaczem pojazdu oraz prowadzącym parking, na którym pojazd był przechowywany, sprawami regulowanymi w prawie cywilnym, w przeciwieństwie do spraw rozstrzyganych na podstawie art. 130a p.r.d. Wyklucza to zastosowanie w sprawie kosztów dozorowania pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 50a p.r.d. rozwiązań przyjętych na gruncie przepisu art. 130a p.r.d. odsyłających do rozstrzygania o kosztach wynagrodzenia za dozór pojazdu na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przyjęcie powyższego poglądu nie pozwala na zastosowanie analogii w przypadku rozliczeń kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 50a ustawy p.r.d. Dlatego też w zakresie roszczeń wynikających z usuwania i przechowywania pojazdów, w tym należności podmiotu, który przechowywał pojazd na prowadzonym parkingu strzeżonym, właściwy jest sąd powszechny (por. wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 626/13; wyrok WSA w Szczecinie z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 547/14 oraz z 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1354/16, opublikowane w CBOSA). W postanowieniu z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2855/12, opubl. CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w zakresie roszczeń wynikających z umowy w przedmiocie świadczenia usług usuwania z dróg i przechowywania na parkingach strzeżonych, pojazdów określonych w art. 50a ust. 1 p.r.d., właściwy jest sąd powszechny. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że w świetle powyższych okoliczności wniosek podmiotu prowadzącego parking strzeżony o uregulowanie faktury za usunięcie pojazdu i za jego parkowanie, czyli w istocie o zwrot kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 50a p.r.d., należy do właściwości sądów powszechnych, a więc organ I instancji powinien taki wniosek zwrócić na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jednakże w sytuacji, gdy doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, to konieczne jest jego zakończenie w drodze decyzji o umorzeniu postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 66 § 3 k.p.a. reguluje bowiem wyłącznie ustalenie braku właściwości organu w fazie wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2016r. sygn. akt I SA/Wa 341/16, opubl. LEX nr 2054794). W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z braku możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej przez organ gminy. W ocenie organu odwoławczego zgłoszone w odwołaniu słuszne zarzuty dotyczące naruszenia praw strony do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie, a także wadliwości uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję SKO z [...] kwietnia 2018 r. skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności - czy skarżący dochodzi odszkodowania wynikającego z umowy, czy zatem świadczył usługi holowania i przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym na podstawie umowy, czy też działał w oparciu o tzw. dyspozycję Policji, a więc trybie administracyjnym i jednorazowo na rzecz organu pierwszej instancji 2. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania a sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa wskutek braku konsekwencji w podejmowanych orzeczeniach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Gminy N. na rzecz skarżącego dochodzonego odszkodowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 50a i art. 130a reguluje dwa odrębne tryby usuwania pojazdów z drogi, i jakkolwiek cel ustawodawcy jest w obydwu przypadkach podobny, treść porównywanych przepisów jest zupełnie różna. Zgodnie z art. 50a ust. 1 p.r.d. pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza. Zgodnie z art. 50a ust. 2 p.r.d. pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1, nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy ustawy. Przesłanki usunięcia pojazdu określone w art. 130a p.r.d. mają charakter szerszy, wynikają z potrzeby zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, i należy do nich m.in. pozostawienie pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Natomiast przesłanki usunięcia pojazdu z drogi określone w art. 50a p.r.d. wiążą się z koniecznością utrzymania czystości i ładu, i mają charakter czysto porządkowy. W porównywanych uregulowaniach inne są też podmioty, na rzecz których następuje przepadek pojazdów usuniętych, nieodebranych przez właściciela - w art. 50a p.r.d. jest to gmina, zaś w art. 130a p.r.d. powiat. Ponadto art. 130a p.r.d. wprowadza zasadę, że to sąd orzeka o przepadku pojazdu, natomiast w myśl art. 50a ust. 2 p.r.d. pojazd przechodzi na własność gminy z mocy ustawy. Z treści art. 50a p.r.d. nie wynika, żeby organ gminy po usunięciu pojazdu przez straż gminną lub Policję oraz umieszczeniu go na parkingu osoby prowadzącej taką działalność, nawet jako podmiot wskazany przez starostę na podstawie art. 130a ust. 5f p.r.d., posiadał legitymację do wydania decyzji w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu, również w sytuacji, gdy pojazd z mocy ustawy stał się własnością gminy. Art. 50a nie zawiera bowiem w swej treści upoważnienia do rozstrzygania przez organ gminy o kosztach wynagrodzenia za dozór pojazdu. Nie zawiera również odesłania do art. 130a, który stanowi odrębną regulację, odnoszącą się wyłącznie do pojazdów wymienionych w tym przepisie. Brak unormowań w zakresie ponoszenia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 50a p.r.d., czyni sprawy rozliczeń pomiędzy gminą, właścicielem lub posiadaczem pojazdu (o ile zostanie ustalony) oraz prowadzącym parking, na którym pojazd był przechowywany, sprawami regulowanymi w prawie cywilnym, w przeciwieństwie do spraw rozstrzyganych na podstawie art. 130a p.r.d. Wynikająca z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zasada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz powiązana z nią zasada przewidziana w przepisie art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, nie pozwala na zastosowanie analogii w przypadku rozliczeń kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 50a p.r.d. oraz art. 130a p.r.d. Organy państwowe mogą bowiem działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania (tak wyrok NSA z 16 września 2009 r., II FSK 562/08). W rozpoznawanej sprawie dyspozycja usunięcia pojazdu niewątpliwie została wydana na podstawie art. 50a p.r.d., a jako przyczynę usunięcia wskazano porzucenie pojazdu. W tych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skoro rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącego należy do właściwości sądów powszechnych to brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.