VII SA/Wa 1375/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy ww. decyzję. Uzasadniając swoje orzeczenie, GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i A. O. pozwolenia na budowę - modernizację istniejących zabudowań na halę magazynową z częścią socjalną i częścią do konfekcjonowania wyrobów na działce nr ew. [...], obr. [...], położonej przy ul. Z. w M. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., wniósł Z. M. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB stwierdził, co następuje. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a.. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o materiał dowodowy, którym dysponował lub powinien dysponować organ wydający kontrolowane orzeczenie. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu prawnego na dzień 6 sierpnia 1999 r., dalej: "Pr. bud.") pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy Burmistrza Miasta M. nie wynika, aby inwestorzy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji dołączyli dowód stwierdzający prawo dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane. Jednakże w aktach sprawy znajduje się kopia umowy kupna-sprzedaży z [...] grudnia 1998 r., zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A Nr [...] przed notariuszem J. Z. prowadzącym kancelarię notarialna w P., z której wynika, że A. i D. O. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] oraz prawo własności budynków znajdujących się na tej działce. Ponadto z treści księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. M., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika, że "A." A.O., D.O. sp.j. jest w chwili obecnej użytkownikiem wieczystymi działki o nr ew. [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu, decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. Z części opisowej projektu budowlanego (pkt. 2.2, opis konstrukcji istniejącego obiektu), inwentaryzacji (pkt. 3.2 konstrukcja budynku, str. 86 akt organu stopnia podstawowego) i projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 1) wynika, że modernizowany obiekt składa się z istniejącej hali magazynowej, parterowej dobudówki jednonawowej, parterowej wiaty magazynowej "konstrukcja nośna stalowa słupy z [...]".Proiektowana modernizacja ma na celu "w maksymalny sposób wykorzystać istniejący obiekt dla nowo projektowanych potrzeb firmy inwestora (...) konfekcji produkowanych w innym zakładzie rajstop i skarpet oraz zaplecza socjalnego dla 35 pracowników" (pkt. 3. Zakres adaptacji, opis techniczny). Przewidziano "zamontowanie dodatkowych okien (...) okien w wewnętrznych ścianach pomieszczeń konfekcyjnych", wykonanie nowych posadzek we wszystkich pomieszczeniach poza pomieszczeniami magazynowymi, obniżenie wysokości wszystkich pomieszczeń, ocieplenie ścian budynków od zewnątrz. Z kopii załącznika mapowego do decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] czerwca 1999 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącej hali magazynowej o część socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. Z. w M., przedłożonego przez inwestora wynika, że przedmiotowy obiekt składa się z ww. hali magazynowej, parterowej dobudówki jednonawowej, parterowej wiaty magazynowej. Zaś z treści ww. aktu notarialnego z [...] grudnia 1998 r., repertorium A Nr [...], wynika, że cyt.: "Sprzedający oświadcza, iż znajdujące się na terenie Nieruchomości zabudowania zostały wzniesione a latach 60 - tych (magazyn) i połowie lat 80 tych (magazyn wraz z przylegającą do niego obudowaną wiatą oraz śmietnik). Potwierdzeniem tego jest zwarty w opisie technicznym (str. 5) "opis konstrukcji istniejącego obiektu". Natomiast z załącznika mapowego do oryginału ww. decyzji Burmistrza Miasta M. z p czerwca 1999 r., Nr [...], wynika, że obiekt składa się wyłącznie z hali magazynowej i parterowej dobudówki. Ponadto z kopii mapy archiwalnej z 1995 r., (przesłanej przez Z. M. przy piśmie z [...] lipca 2015 r.), również nie wynika aby przedmiotowy obiekt składał się z wiaty magazynowej. Jakkolwiek załączone do akt postępowania załączniki mapowe do decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] czerwca 1999 r., różnią się pod względem tego czy obiekt mający podlegać modernizacji składał się również z wiaty magazynowej, to jednakże z projektu budowlanego wynika, że zostały wykonane ściany zewnętrzne pomiędzy już istniejącymi stalowymi słupami z [...]. Z inwentaryzacji wynika, że na działce o nr ew. [...] istnieje już "Wiata magazynowa - konstrukcja nośna stalowa, słupy z [...]". Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorzy załączyli decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] czerwca 1999 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącej hali magazynowej o część socjalną dla pracowników i pomieszczenie pakowania wyrobów na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. Z. w M. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] czerwca 1999 r., Nr [...], znak: [...]. Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji administracyjnej oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych przez nią wywołanych od samego początku (ex tunc). W okolicznościach sprawy niniejszej oznacza to, że inwestor na dzień składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania ternu dla danej inwestycji, nie istnieje bezwzględny obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinien ustalić, czy na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie ustalono, że dla obszaru, na którym położona jest działka o nr ew. [...] zarówno w dniu wydania kontrolowanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jak i obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, ocenie należało poddać, czy sporna inwestycja została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miasta M. z [...] czerwca 1998 r., w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M. Działka o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako II strefa ochrony. W ocenie GINB spornej inwestycji nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń ww. miejscowego planu co do wysokości przy dachach połaciowych - do 12 m do poziomu kalenicy (projektowane - ok. 4, 40 m). Ponadto, w ocenie GINB, nie można się zgodzić z podnoszonym zarzutem, że sporna inwestycja narusza rażąco § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M. (podstawową funkcją terenu objętego planem jest wolnostojąca zabudowa mieszkaniowa indywidualna), § 8 (plan zezwala na usytuowania na działce jednego budynku mieszkalnego) oraz § 9 (plan dopuszcza realizację na działce jednego budynku towarzyszącego /garaż, altana, budynek gospodarczy/, nawiązującego architektonicznie do charakteru otoczenia), Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela. Nie jest natomiast dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora. Nie zasługuje na uznanie taka interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego która dopuszcza przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzuca wszystkie inne przedsięwzięcia, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono. Zgodnie z § 19 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została wyraźnie została zabroniona jedynie lokalizacja nowych i rozbudowy istniejących uciążliwych obiektów produkcyjnych, uciążliwych usług oraz placów do garażowania samochodów ciężarowych. Projektowana modernizacja jak już zostało powyżej wskazane ma na celu "w maksymalny sposób wykorzystać istniejący obiekt dla nowo projektowanych potrzeb firmy inwestora (...) konfekcji produkowanych w innym zakładzie rajstop i skarpet. W uchwale nr [...] Rady Miasta M. z [...] czerwca 1998 r., w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M., brak jest definicji "uciążliwych obiektów produkcyjnych" i "uciążliwych usług", co nie pozwala na stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia § 19 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto należy zwrócić uwagę, że według słownika języka polskiego konfekcjonowanie to produkowanie fabrycznie gotowych wyrobów, zwłaszcza odzieży i leków, ale również porcjowanie i pakowanie gotowych wyrobów, a jak wynika z projektu budowlanego w modernizowanym obiekcie odbywać się będzie konfekcja produkowanych w innym zakładzie rajstop i skarpet. Zgodnie z § 12 planu, wskaźnik zabudowy dla II strefy winien wynosić 15 % powierzchni działki. Z projektu budowlanego (pkt. 4 podstawowe dane techniczne budynku po adaptacji) wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 1130, 3 m2, przy powierzchni działki 3014, 00 m2. Na projekcie zagospodarowania terenu, została umieszczona informacja, że wskaźnik zabudowy (przy uwzględnieniu adaptowanego budynku 961, 9 m, parkingu, drogi wraz z chodnikiem, osłon śmietnikowych) wynosi 1902, 1 m2, co stanowi 63, 1% powierzchni działki. Powierzchnia biologicznie czynna w myśl § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna wynosić 50 % powierzchni działki. Na projekcie zagospodarowania terenu, został umieszczona informacja, że zieleń zajmuje 1111, 9 m, powierzchni działki. W myśl § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga zatwierdzenie projektów przebudowy, rozbudowy, adaptacji i remontów wpisanych do rejestru zabytków i będących pod ochroną konserwatorską. Z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2017 r., znak: [...] wynika, że działka o nr ew. [...] objęta była wpisem do rejestru zabytków urbanistyczno-krajobrazowego (decyzja z [...] stycznia 1988 r.). Ponadto [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków, wskazał, że nie wydał decyzji zezwalającej na budowę spornej inwestycji pod względem konserwatorskim. Zgodnie z decyzją Konserwatora Zabytków [...] z [...] stycznia 1988 r., znak: [...], zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta M. został wpisany do rejestru zabytków [...] pod nr [...]. W skład ww. zespołu wchodzi działka o nr ew. [...] oraz znajdujące się na niej obiekty (załącznik nr 3 do tejże decyzji). W związku z powyższym decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], znak: [...], została wydana z naruszeniem § 12, 13 i 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M. Konieczne było jednakże ustalenie, czy naruszenie to jest rażące, bowiem tylko takie może stanowić zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. podstawę do stwierdzenia nieważności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile, w ocenie GINB, powyższe naruszenia są wyraźne, rzucające się w oczy oraz naruszone przepisy są jednoznaczne, niepowodujące wątpliwości interpretacyjnych, to jednak aktualnie nie wywołują one skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Należy mieć bowiem na uwadze, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie 18 lat od daty jej wydania pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138). Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10). Jak wskazano w wyroku NSA z 25 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1603/14, wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie Należy, zdaniem organu, zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, w którym zwraca on uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/15). Ponadto należy mieć na uwadze, że naruszone § 12 i 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Należy zwrócić uwagę, że wskazane powyżej uchybienia co do nie zachowania powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika zabudowy w żaden sposób nie wpływają negatywnie na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, jak również nie zaburzają miejscowych stosunków przestrzennych. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 - według stanu prawnego na dzień 6 sierpnia 1999 r.) jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściana północna spornego budynku z otworami okiennymi została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] i [...] w odległości ok. 4 m, ściana zachodnia z otworem drzwiowym została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] (ul. P.) w odległości ok. 5 m, ściana południowa z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] i [...] w odległości ok. 12,5 m, ściana zachodnia bez otworów okiennych i drzwiowych została usytuowana od granicy z działką o nr ew. [...] (ul. Z.) w odległości ok. 15 m. W związku z powyższym stwierdzić należało, że decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], znak: [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit a i c ustawy Prawo budowlane. Kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], znak: [...], nie naruszała więc prawa w stopniu rażącym, nie jest także obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu, że decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], znak: [...], została wydana na podstawie fałszywych dowodów i w wyniku przestępstwa oraz z rażącym naruszeniem art. 39 Pr. bud. (bez wymaganego tym przepisem zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków), GINB stwierdził, że powyższe przesłanki mogą stanowić ewentualną podstawę prawną do żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 K.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) i art. 145 § 1 pkt. 2 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) oraz art. 145 § 1 pkt. 6 K.p.a. (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu). Jednocześnie należy wskazać, że okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności. Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia [...] maja 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, że decyzja GINB wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż organ nie stwierdził nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i A. O. pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, decyzja organu administracji architektoniczno budowlanej rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt. 1, art. 48 ust. 1 i art. 39 ust. 1 Pr. bud., a ponadto art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "o zagospodarowaniu przestrzennym" oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta M. z [...] czerwca 1998 r., w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M. "w całości, a zwłaszcza § 7, 12, 13, 16, 19, 27" tego planu. W uzasadnieniu skargi Z. M. stwierdził, że ww. decyzja Burmistrza M. wydana została "na podstawie celowego poświadczenia nieprawdy, że decyzja ta jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Tymczasem, organ miał obowiązek sprawdzić ten fakt, zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud. Przez błędne stwierdzenie "Burmistrz (...) nie spowodował uruchomienia art. 48 ust. 1 w stosunku do obiektów o pow. 147 m. kw. oraz 271 m. kw., które (...) zostały wybudowane ze zezwolenia na budowę i (...) winny być rozebrane". W ocenie skarżącego, naruszony został wskaźnik maksymalnej zabudowy, określony w § 12 miejscowego planu, jako 15% powierzchni działki – a więc 452 m. kw. Wyniósł on bowiem 41% gruntu, to jest 1236 m. kw., zaś powierzchnia użytkowa wg. GINB to 1130 m. kw. Zgodnie z planem (załącznikiem mapowym) obiekt zabudowany ma powierzchnie 818 m. kw. Zgodnie z § 27 ustalenia planu powinny mieć zastosowanie do spraw wszczętych przed jego uchwaleniem i niezakończonych. Tym samym naruszone zostały maksymalne wskaźniki zabudowy. Naruszony rażąco został § 19 miejscowego planu poprzez przekroczenie powierzchni biologicznie czynnej (50%), to znaczy 1507 m. kw. Zgodnie z mapa zagospodarowania terenu "tereny zielone winny mieć 1111 m. kw.". GINB nie zauważył, że "do terenów zielonych aby poprawić statystykę zaliczono nawet projektowany obiekt (miał być istniejący) o pow. 271 m. kw., który został wybudowany po zatwierdzeniu projektu budowlanego". Skarżący wyliczył powierzchnię "terenów zielonych" na 28%. Zgodnie z § 16 planu miejscowego projekt budowlany wymagał zatwierdzenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. § 19 planu zakazywał lokalizacji nowych i rozbudowy istniejących uciążliwych obiektów produkcyjnych. Faktycznie zaś – zdaniem skarżącego – przeróbkę halki magazynowej 818 m. kw. wraz z nowo wybudowanymi obiektami należy traktować, jak nowo zlokalizowany obiekt przemysłowy. Skarżący wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła pakowania wyrobów w 2 obiektach, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę o konfekcjonowaniu wyrobów produkowanych w 3 budynkach. Autor skargi podkreślił też, że w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy ujawnione były tylko 2 budynki, ale nie ma budynku o pow. 271 m. kw. Warunki zabudowy opiewają więc na 2 budynki, a dokonano budowy 3 budynków. W odniesieniu do stwierdzenia GINB, że z opisu projektu budowlanego i inwentaryzacji obiektu wynikało, że sprawa dotyczy 3 budynków, skarżący wyjaśnił, ze wskazywał już wcześniej na ta niezgodność i nazwał ja "fikcją oparta na projekcie budowlanym". Zaznaczony bowiem budynek o pow. 271 m. kw. w rzeczywistości nie był zaznaczony na żadnej mapie i go nie było. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie art. 7 i 77 K.p.a. nie są przestrzegane, a dowody nie zostały należycie rozpatrzone. Do decyzji o warunkach zabudowy dołączony jest oryginalny załącznik mapowy, zgodnie z którym powierzchnia zabudowy 965 m. kw. i składa się z 2 budynków. Do decyzji o powaleniu na budowę załączono "zamiast całej decyzji wraz z oryginalnym załącznikiem opiewającym na zabudowę terenu 965 m. kw. tylko sam załącznik mapowy z wyraźnie dorysowanym obiektem o pow. 271 m. kw. (...) tak, że zwiększyła się powierzchnia zabudowy do 1236 m. kw. (818 m. kw. + 147 m. kw. + 271 m. kw.)". Dodatkowo, "na załączniku mapowym przystawiono pieczątkę, że jest to załącznik z decyzji [...]. Jest to normalne przestępstwo urzędnicze". Z treści skargi wynika, że skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna. 1. Na wstępie wyjaśnić należy, że GINB przeprowadził postępowanie odwoławcze w sposób uwzględniający nie tylko zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), ale również prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i należycie rozpatrzył zebrane w sprawie dowody (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz je ocenił (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji zawiera zarówno wymagane uzasadnienie faktyczne, jak i prawne (art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym analiza tego uzasadnienia wskazuje na to, że organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił, że jego zadaniem nie jest wyłącznie dokonanie kontroli orzeczenia organu I instancji, ale rozpatrzenie sprawy merytorycznie. Zarówno GINB, jak i Wojewoda [...], dokonali prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., badając, czy decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej D. i A. O. pozwolenia na budowę - modernizację istniejących zabudowań była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wykładnia ta poprzedzona została dokonaniem przez organa obu instancji wyjaśnieniem, mieszczącym się w kategorii uzasadnienia prawnego, że istotą postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest ponowne rozpatrywanie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją co do jej meritum, ale ocena legalności tej decyzji, a więc tego, czy – jak w niniejszej sprawie – w sposób rażący nie naruszała prawa. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do kontroli legalności decyzji, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak słusznie podkreśla R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r., w dokonywanej w literaturze i orzecznictwie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26). W aspekcie podnoszonych w uzasadnieniu skargi wątpliwości co do poprawnej oceny przez GINB (ale i Wojewodę [...]) kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta M., należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem R. Kędziory (op. cit.), które tut. Sąd podziela, "za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, s. 104). W wyr. z 6.9.1984 r. (II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 45)". Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23), wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)". Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Na uwagę zasługuje stwierdzenie WSA w Warszawie, zawarte w cyt. wyżej fragmencie, że istotnym jest uznanie, iż stwierdzane naruszenie prawa ma mieć znacznie większą wagę, niż stabilność decyzji. Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego, a takiego zarzutu decyzji GINB skutecznie postawić nie można. 2. Przekładając powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, należy stwierdzić, że organa obu instancji prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. Nr [...]. Zwrócić należy uwagę na to, jak został przez organ administracji architektoniczno budowlanej określony przedmiot kwestionowanej decyzji; obejmował on w pozwoleniu "modernizację" istniejących na działce Nr ewid. [...] budynków. "Modernizacja" była do dnia 24 grudnia 1997 r. (a więc zmiany ustawy Prawo budowlane z 1994 r., dokonanej ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw, Dz.U. Nr 111, poz. 726) budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud., natomiast po ww. zmianie stała się jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt. 7 Pr. bud. po zmianie). Na mocy art. 90 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) w pkt 7 art. 3 Pr. bud. skreślono wyraz " modernizacja", z mocą obowiązującą od 1 stycznia 1999 r. (art. 150 ustawy zmieniającej). Oznacza to, że od 1 stycznia 1999 r. nie istniał taki przedmiot robót budowlanych, jak "modernizacja". Aby więc ustalić należycie ustalić, na co zezwolił Burmistrz M., używając w dniu orzekania pojęcia pozaustawowego, należy odnieść się do opisu technicznego, stanowiącego załącznik projektu budowlanego, z którego wynika, że intencją inwestora jest maksymalne wykorzystanie istniejącego obiektu, a więc przede wszystkim nowy podział wewnętrzny obiektu. Jak ponadto wynika z opisu technicznego z projektu budowlanego obiekt, który miała być "zmodernizowany", a więc przebudowany, składał się z trzech części: parterowej hali trzynawowej, parterowej dobudówki jednonawowej i parterowej wiaty magazynowej. Z "Zakresu adaptacji" tego opisu wynikało, że polega ona na maksymalnym wykorzystaniu istniejącego obiektu. Zaprojektowano w tym celu: nowy podział wewnętrzny budynku, nowe okna, nowe posadzki, obniżenie wysokości pomieszczeń, ocieplenie ścian od zewnątrz styropianem o grubości 10 cm, a od środka wełną mineralną. Przewidziano też instalację wentylacji wyciągowej oraz zasilanie z własnej kotłowni. Wszystkie te zamierzenia inwestycyjne bez wątpienia mieściły się w terminie "przebudowa" (art. 3 pkt. 6 Pr. bud. wg. stanu na dzień wydawania pozwolenia na budowę). Wobec tego, że w obowiązującej wówczas ustawie termin "przebudowa" nie był zdefiniowany, należy użyć wykładni językowej; przez przebudowę w języku potocznym rozumie się zmianę istniejącego stanu na inny (Mały słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999 str. 716). Przebudowa mieści się, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy w pojęciu budowy, a ta z kolei w definicji robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy). W istniejącej sytuacji należy więc przyjąć, że przedmiotem kwestionowanej decyzji Burmistrza M. było zatwierdzenie projektu budowlanego oraz pozwolenie na przebudowę obiektu budowlanego i w tym aspekcie sprawa ma być rozstrzygnięta. Użycie przez organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej zgody na budowę błędnego terminu "modernizacja" nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Po pierwsze bowiem treść rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości - zgodnie z obowiązującą w tej dacie ustawą Prawo budowlane – jakich robót budowlanych dotyczył zatwierdzony projekt budowlany. Po drugie zaś możliwość prawnego zakwalifikowania, jaki rodzaj budowy został zezwolony sprawia, że nie można uznać, iż kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Błędne użycie słowa "modernizacja" zamiast "przebudowa" lub "budowa" – zwłaszcza oceniane w kontekście tego, że słowo to było pojęciem prawnym na kilka miesięcy przed wydaniem przez Burmistrza M. decyzji – nie jest więc rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że wprawdzie ww. ustawą zmieniającą z dnia 24 lipca 1998 r. wykreślono słowo "modernizacja" z katalogu definicji, zawartych w art. 3 pkt. 7 Pr. bud., tym niemniej termin "modernizacja" pozostał np. w art. 39 ust. 1 Pr. bud. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 3 pkt. 7a Pr. bud. przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. I właśnie o zezwolenie na takie roboty budowlane (a więc przebudowę) wnosili D. i A. O.. Z opisu technicznego nie wynika, aby planowane były jakiekolwiek roboty budowlane noszące charakter budowy nowego obiektu lub rozbudowy istniejącego. Udzielone tym inwestorom pozwolenie na budowę w żadnej mierze nie dotyczyło budowy innych budynków. Z projektu zagospodarowania działki Nr ewid. [...] - załącznika do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. – wynika, że zachodni obrys przebudowywanego budynku przebiega w bliskiej odległości od studni głębinowej. Na planie zagospodarowania znajdują się pieczęcie, z których wynika, że plan ten jest załącznikiem do ww. decyzji (z podaniem numeru [...] i daty decyzji [...] sierpnia 1999 r.) oraz poświadczenie zgodności. Z legendy wynika, że przebudowywany budynek oznaczony został numerem 1 i ma 961, 9 m kw. W aktach znajduje się ponadto decyzja Burmistrza Miasta M. o warunkach zabudowy z [...] czerwca 1999 r. Nr [...], również posiadająca załącznik graficzny, z którego wynika, że obrys zachodni budynku na działce ewid. Nr [...] przebiega w dalszej odległości od studni głębinowej. Na załączniku graficznym znajdują się pieczęcie, z których wynika, że plan ten jest załącznikiem do ww. decyzji o warunkach zabudowy (z podaniem numeru [...] i daty decyzji [...] czerwca 1999 r.) oraz poświadczenie zgodności. Powyższe wskazuje wyraźnie na to, że – wbrew twierdzeniu skarżącego – że oba załączniki (do decyzji o pozwoleniu na budowę i do decyzji ustalającej warunki zabudowę) nie są tożsame i organ nie poświadczał na planie zagospodarowania przestrzennego, że jest on zgodny z załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, lecz wyraźnie stwierdzał, że jest zgodny, ale z załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Z porównania planu zagospodarowania działki Nr [...] oraz załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że plan zagospodarowania terenu ukazuje większy budynek, niż ww. załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Skala obu map jest ta sama: 1: 500. Ta kwestia nie może jednak przesądzać o ewentualnej nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę przedmiotowego obiektu. Po pierwsze należy bowiem podkreślić, że przedmiot decyzji – a więc to, na co inwestor uzyskuje zgodę – wynika z treści decyzji, w tym zaś konkretnym wypadku również zatwierdzanej dokumentacji budowlanej. Inwestor otrzymał zgodę na przebudowę istniejącego w dniu wydania decyzji obiektu i projekt takiej właśnie inwestycji został zatwierdzony; nie otrzymał natomiast zgody na rozbudowę tego obiektu lub na budowę innego obiektu i nie został też zatwierdzony projekt budowlany rozbudowy (lub budowy). Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że wydana w tej sprawie przez Burmistrza Miasta M. decyzja o warunkach zabudowy miała za podstawę obecnie nieobowiązująca ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Ówczesny stan prawny nakazywał organowi wydającemu pozwolenie na budowę uznanie mocy wiążącej decyzji o warunkach zabudowy – ale wyłącznie i tylko w takim zakresie, jaki wynikał z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy nie mogła bowiem rozstrzygać kwestii techniczno-budowlanych, właściwych wyłącznie postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja Burmistrza Miasta M. o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1999 r. jedynie w sposób ogólny określała charakterystykę zamierzenia inwestycyjnego, co nie uniemożliwiałoby nawet przyjęcia w projekcie budowlanym innych rozwiązań technicznych, zgodnych z przepisami budowlanymi. Decyzja ta stanowiła więc jedynie promesę umożliwiającą ubieganie o pozwolenie na budowę. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 20/00). Ponadto, należy uwzględnić odrębność postępowań w sprawie o udzielenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na przebudowę. Jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1082/08 "skoro ustawodawca zdecydował się na rozdzielenie w postępowaniu administracyjnym dwu faz procesu inwestycyjnego, niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, że przedmiotem badania zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę byłyby te same okoliczności. Istota postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadza się w zasadzie do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestie sporne co do zagadnień techniczno-budowlanych mogą być zatem rozstrzygane tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie było sporne w orzecznictwie, dotyczącym ówcześnie obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej (tak np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 35/97). Skoro więc zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. jedynym wymogiem co do granic przestrzennych był obowiązek wskazania linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali (a nie obrysu planowanej inwestycji), to ewentualna – podnoszona przez skarżącego - niezgodność tej mapy z planem zagospodarowania terenu, stanowiącym część projektu budowlanego rozstrzygana musiałaby być na korzyść dokumentów decydujących o pozwoleniu na budowę – a więc ww. części projektu budowlanego. Ewentualna sprzeczność planu zagospodarowania terenu, jako załącznika do pozwolenia na budowę z mapowym załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma więc znaczenia dla ważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na przebudowę. Jednym z dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, jest dziennik budowy, wydany [...] sierpnia 1999 r. dla "modernizacji istniejącej hali magazynowej", w związku z pozwoleniem na budowę Nr [...]. Dziennik ten stanowi dowód (art. 75 § 1 k.p.a.) na okoliczność tego, co zostało w nim stwierdzone. Zapisy czynności, wykonanych w ramach "modernizacji" przedmiotowego obiektu, wyraźnie wskazują na to, że nie została przez inwestora wykonana ani rozbudowa obiektu, ani budowa obiektu nowego. Począwszy od pierwszego wpisu zrealizowanych robót budowlanych i ich przebiegu z dnia 21 sierpnia 199 r. aż do ostatniego wpisu z 15 lutego 2000 r. wszystkie roboty budowlane miały związek z przebudową ("modernizacją" istniejącej hali, a nie jej rozbudową lub bodową nowego obiektu. Prawem skarżącego jest kwestionowanie dowodów, które przemawiają za okolicznościami odmiennymi od podnoszonych przez niego. Tym niemniej, skarżący żadnego dowodu przeciwnego w sprawie nie przedstawił, za wyjątkiem własnych twierdzeń i wskazywania na niezgodności w załącznikach do decyzji, które po bliższej analizie okazały się rzekome. Skoro, o czym była mowa we wstępnej części uzasadnienia, organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne, w którym nie orzeka przecież o meritum sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, ale o legalności tej decyzji to nie może ponownie rozważać kwestii dotyczących tego, czy pozwolenie udzielone być powinno. Orzeka bowiem wyłącznie o tym, czy organ w postępowaniu zwykłym prawo naruszył i czy to naruszenie było rażące. 3. Gdyby natomiast okazało się – na skutek pozyskania takich dowodów – że, jak twierdzi skarżący, dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy pozwolenia na budowę okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe albo decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w wyniku przestępstwa, to wówczas takie okoliczności uzasadniałyby innego rodzaju postępowanie nadzwyczajne – o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i o wznowienie postępowania są postępowaniami niekonkurencyjnymi. Oznacza to, że jeżeli występują przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. do wznowienia postępowania, to z tych przyczyn nie można żądać stwierdzenia nieważności. Słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2044/16, że "postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Naruszenie w danej sprawie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego też żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania". Ta linia orzecznicza jest już utrwalona i niekwestionowana. Skoro udzielone inwestorom [...] pozwolenie na budowę dotyczyło tylko przebudowy, określanej mianem "modernizacji", istniejących obiektów lub obiektu (z natury rzeczy bowiem przebudowa nie może dotyczyć obiektu nieistniejącego w dniu wydawania takiej decyzji), to w związku z brakiem dozwolonej decyzją zmiany istotnych parametrów obiektu, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji nie można zasadnie twierdzić, że decyzja ta była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem bowiem decyzji nie była jakakolwiek zmiana parametrów obiektu, w sposób odmienny od tych, które w dacie decyzji już istniały. Tym samym, nie wprowadzając zmian istotnych z punktu widzenia prawa miejscowego, decyzja o pozwoleniu na przebudowę z planem miejscowym niezgodna być nie mogła. Dlatego też zarzuty skarżącego, który wywodzi, że decyzja Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...] naruszała "§ 7, § 8, § 9 a w szczególności rażąco narusza § 12, § 13, § 27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M." były niezasadne. To, co decyzją zostało zezwolone w żadnym wypadku nie dotyczy zagadnień ujętych w ww. paragrafach planu miejscowego. Decyzja w szczególności ani nie zezwalała na zmianę wskaźnika zabudowy, ani na zmianę wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ani wreszcie na lokalizację nowego lub rozbudowę "uciążliwego obiektu produkcyjnego". Po prostu, decyzja tego nie dotyczy i GINB mylnie uznał, że ww. paragrafy zostały naruszone. 4. W zakresie natomiast ujętym w § 16 miejscowego planu, to w ocenie tut. Sądu – zgodnie z poniższymi rozważaniami w zakresie tego, czy na dzień orzekania przez Burmistrza M. przedmiotowy obiekt budowlany był zabytkiem – ten przepis prawa miejscowego również nie został w ogóle naruszony. Należy przypomnieć, że ochroną konserwatorską objęty został w 1988 r. cały zespół urbanistyczno – krajobrazowy M. Natomiast zgodnie z obowiązującym w dniu orzekania o pozwoleniu na budowę art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego (stan prawny ustalony ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw - Dz.U. Nr 111, poz. 726) odbudowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymagały, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Budynek magazynowy, którego sprawa dotyczy do rejestru zabytków jednak w dniu orzekania przez Burmistrza M. wpisany nie był, stąd też nie wymagała zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków jego przebudowa. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 39 ust. 1 Pr. bud., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak widać, zmiana prawa w tym zakresie jest jednoznaczna; dopiero od 31 maja 2004 r. (wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane Dz.U. Nr 93, poz. 888) nakaz uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, dotyczy również obiektu w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Oczywiście, w dniu orzekania przez tut. Sąd, każdy obiekt w zespole urbanistycznym lub ruralistycznym się znajdujący, podlega opiece i ochronie (art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067) w zw. z cyt. art. 39 ust. 1 Pr. bud.. Tym niemniej, w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę obowiązywał nie tylko innej treści art. 39 ust. 1 Pr. bud, ale także obowiązywały mniej jednoznaczne przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t. jedn. Dz.U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150). Zgodnie z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, w celu zapewnienia należytej ochrony i właściwego wykorzystania zabytków nieruchomych osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej powinny były dążyć do ich zagospodarowania na cele użytkowe. Zgodnie z art. 5 pkt. 1 ww. ustawy, ochroną obejmowany być mogły historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej. Ochroną (odrębną) objęte być jednakże mogły także budowle i ich wnętrza (j.w.). Zabytkiem więc, pod względem rzeczowym, były dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury oraz historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli. Do takiego pojęcia zabytku odwoływał się art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, zgodnie z którym wszelkie prace i roboty przy tak rozumianych zabytkach wolno było prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepisy ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury nie przewidywały natomiast żadnych szczególnych form ochrony w zakresie działalności budowlanej lub przebudowy budynków, wchodzących w skład zabytkowych zespołów urbanistycznych lub zabytków zespołów budowlanych. W zakresie ich dotyczącym, zgodnie z art. 20 cyt. ustawy, taka ochrona mogła być określona przez starostów, którzy - ze względu na ochronę zabytkowych układów urbanistycznych i zabytkowych zespołów budowlanych, wpisanych do rejestru zabytków – mogli na wniosek wojewódzkich konserwatorów zabytków określić warunki działalności budowlanej na ich terenie lub zarządzić usunięcie, uporządkowanie albo przebudowę poszczególnych budynków lub wydać inne stosowne zarządzenia. Nawet, gdyby uznać, że wyładnia ww. przepisów nasuwa wątpliwości (choć zdaniem tut. Sądu jednoznacznie uzasadnia dokonaną ocenę prawną) to również ten fakt nie pozwalałby uznać ewentualnego naruszenia przepisów za rażące. Podobnie, jak wskazał Sąd we wstępnej części rozważań, za rażące może być uznane tylko takie naruszenie oczywiście brzmiącego prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie jest takim skutkiem przebudowa (odnowienie i wewnętrzna modernizacja) obiektu magazynowego, niewpisanego do rejestru zabytków - niezakazana przez ustawę. Ocena skutków ewentualnego naruszenia prawa powinna być dokonywana pod kątem społeczno – gospodarczym. W tym zakresie rację ma GINB, wskazując na znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Otóż wyjaśnić należy, że w związku z powyższym wyrokiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny, co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku TK wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Prezentowany był jednakże pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku TK i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przychyla się do poglądu, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Należy stanowczo stwierdzić, że odmienny pogląd nie tylko spowodowałby powstanie dodatkowej, niewynikającej z przepisu prawa, negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a., ale również dopuściłby do możliwości ustalania przez organa administracji publicznej – niezgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. - ustalania ad casum normatywnej treści nieistniejącego przecież przepisu, wyłączającego z uwagi na upływ czasu dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w wypadku rażącego naruszenia prawa. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20, jak i innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny również nie przesądził, jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt. 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Oceniając rzeczywisty wpływ prawny powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie należy zapominać, że jest on skierowany do ustawodawcy. Sam wyrok nie spowodował jednak żadnej zmiany prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności mogłoby mieć charakter niekonstytucyjny. Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było już stwierdzić jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa nie byłoby zresztą możliwe; określenie takiego terminu jest bowiem wyłącznie domeną ustawodawcy. Wyrok ten może – i powinien – stanowić ważny element oceny dokonywanej przez sądy lub organa administracji publicznej tego, czy wieloletni upływ czasy od wydania konkretnej decyzji administracyjnej nie przesądza o braku niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno gospodarczych w państwie prawa. Upływ 20 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (i zrealizowania uprawnień z niej płynących), w tej konkretnej sprawie – w ocenie tut. Sądu – powoduje, że nawet gdyby pozwolenie na budowę powinno było być poprzedzone zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków, to brak byłoby tak negatywnych następstw naruszenia tegoż wymogu, niemożliwych do zaakceptowania, aby móc stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji Burmistrza M. 5. Jeżeli natomiast roboty budowlane w rzeczywistości naruszałyby warunki udzielonego pozwolenia na budowę lub były niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, to wówczas nie pozwolenie na budowę rażąco naruszałoby prawo, ale czynności faktyczne, podejmowane przez inwestorów. Ale w takim wypadku tryb nadzwyczajny z art. 158 § 1 k.p.a. również byłby niewłaściwy, zaś ewentualne, stosowne postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub nawet samowoli budowlanej (zgodnie z Prawem budowlanym) leżałoby w kognicji organów nadzoru budowlanego. 6. Z uwagi na powyżej dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę prawną, zarówno decyzję Wojewody [...], jak i utrzymująca ją w mocy decyzję GINB należy uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa procesowego lub materialnego. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji GINB brakowało pogłębionych rozważań odnośnie poruszonych przez tut. Sąd zagadnień prawnych, tym niemniej wada ta nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. 7. Sąd, niezwiązany zarzutami skargi i wskazanymi w niej podstawami prawnymi, dokonał własnej oceny kwestionowanej decyzji Burmistrza M. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom Olizarowiczom pozwolenia na budowę. Analiza akt sprawy nie pozwoliła na uznanie, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie wystąpiły więc żadne przesłanki, określone w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a., stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i A. O. pozwolenia na budowę - modernizację istniejących zabudowań na halę magazynową z częścią socjalną i częścią do konfekcjonowania wyrobów na działce nr ew. [...], obr[...], położonej przy ul. Z. w M. 8. W tym stanie rzeczy, wobec powyższej oceny prawnej braku przesłanek z art. 156 § 10 k.p.a. i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.