VII SA/Wa 1404/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia zamiennego projektu budowlanego skargę oddala Sygnatura VII SA/Wa 1404/14 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], nakładającej na Gminę W. obowiązek sporządzenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. S. na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] 1, [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w miejscowości D. gm. W. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na wniosek J. W. z dnia 16 września 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ul. S. w miejscowości D., gmina W.. W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 października 2013 r. oględzin stwierdzono, iż inwestor - Gmina W. realizuje ww. inwestycję na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę. Organ powiatowy stwierdził nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją, polegające na nieznacznym podwyższeniu poziomu posadowienia drogi względem niwelety określonej w projekcie budowlanym. Organ powiatowy ustalił, iż obecny poziom drogi jest wymuszony koniecznością zapewnienia właściwej wartości przykrycia istniejących sieci kanalizacji sanitarnej. Odstąpienie od zatwierdzonej dokumentacji projektowej skutkuje powstaniem różnicy wysokości drogi oraz terenu posesji skarżącego. PINB w W. wskazał również, iż inwestor w porozumieniu z projektantem przygotowali rozwiązanie techniczne mające na celu ukształtowanie zjazdu z modernizowanej drogi na teren posesji skarżącego w sposób zapewniający zadawalające warunki użytkowe, rozwiązanie to nie zostało przyjęte przez zainteresowanego. Wobec powyższych ustaleń organ nadzoru budowlanego I instancji nie stwierdził podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w ramach swoich kompetencji, o czym poinformowano J. W. pismem z dnia 12 listopada 2013 r. W trakcie kolejnych oględzin, które odbyły się w dniu 2 grudnia 2013 r., PINB w W. ustalił, iż Gmina W. w trakcie realizacji budowy ul. S. w D. odstąpiła w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleń przewidzianych w pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te polegają na zmianie trasy rowu betonowego od ok. 0+090 do km 0+280 oraz od km 0+330 do 0+511, przesunięciu osi jezdni od km 0+280 do km 0+325, korekcie niwelety ze względu na istniejące uzbrojenie, zmianie trasy sieci telefonicznej kablowej na całym odcinku ulicy oraz rozwiązaniu skrzyżowania - zmianie z ulicą P.. Z tego względu decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na Gminę W. obowiązek sporządzenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego ww. inwestycji drogowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania J. W.od ww. decyzji organu I instancji uznał, iż nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego było zasadne. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w W. prawidłowo uznał, iż inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Wskazał, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: - zakresu objętego zagospodarowaniem działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż z uwagi na stwierdzone odstępstwa od warunków określonych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] konieczne stało się przeprowadzenie odpowiedniego postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że przedłożenie przez inwestora nowego projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Wskazał, iż jeśli wykonane (i przewidziane do wykonania) roboty budowlane będą odpowiadać przepisom szczególnym, w tym techniczno-budowlanym, to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykonywanej budowy. Dodał jednocześnie, iż projekt zamienny dla realizowanej inwestycji musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli po upływie terminu organ I instancji stwierdzi wykonanie nałożonego obowiązku to, zgodnie z art. 51 ust. 4, wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (po wcześniejszej analizie dokumentacji projektowej w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Niewykonanie w tym terminie nałożonego obowiązku (przez co rozumie się również przedłożenie projektu budowlanego zamiennego zawierającego rozwiązania pozostające w sprzeczności z przepisami szczególnymi) skutkuje wydaniem przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jej części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do podniesionej przez J. W. kwestii dwóch odmiennych stanowisk organu powiatowego przedstawionych w protokołach oględzin z dnia 25 października 2013 r. oraz z dnia 2 grudnia 2013 r. organ odwoławczy wyjaśnił, iż protokół z kontroli odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. Wskazał, iż w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 25 października 2013 r. organ powiatowy potwierdził zmiany w projekcie budowlanym, jednakże kontrola ta była głównie skupiona na zmianach w obrębie nieruchomości J. W.. Jak zauważył organ odwoławczy, PINB w W. wskazał, że wysokość bramy i furtki ogrodzenia w stosunku do krawężnika drogi jest wyniesiona o 7 cm, co jest niezgodne z projektem, zmiany polegały także na nieznacznym podwyższeniu poziomu posadowienia drogi względem niwelety określonej w projekcie budowlanym. Druga zaś kontrola, która odbyła się w dniu 2 grudnia 2013 r. – jak podkreślił organ odwoławczy - obejmowała całą inwestycję, w trakcie której organ powiatowy wyszczególnił wszystkie zmiany, do których doszło przy budowie całości drogi. Wyjaśnił, że zmiany te pozwalały już jednoznacznie stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zasadne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego. Wobec powyższych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wydana przez PINB w W. d. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odpowiada przepisom prawa. W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] J. W. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi J. W. wskazał, że na spotkaniu, na którym był w siedzibie inwestora - Gminy W., w roli projektanta występował P. W., osoba nieposiadająca wówczas odpowiednich uprawnień do pełnienia funkcji projektanta. Jak zauważył skarżący, padły wówczas stwierdzenia, że w ocenie P. W. droga została wybudowana zgodnie z projektem zamiennym, którego skarżący nie widział. J. W. podniósł, że pominięto w postępowaniu rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. 43, poz. 430, Rozdział 13 - zjazdy i skrzyżowania, § 79 pkt 4 i 5). Skarżący podkreślił, że przepisy art. 84 ust. 1 i art. 84a Prawa budowlanego obligują organ nadzoru budowlanego do kontroli przestrzegania prawa budowlanego, rozumianego jako prawo w szerokim znaczeniu, a więc obejmującego zarówno ustawy, jak akty wykonawcze. W tym zakresie – jak zauważył - mieści się również powołane wyżej rozporządzenie. Skarżący zarzucił, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nie skorygował ani decyzji I instancji, ani nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. J. W. zauważył ponadto, że różnica między istniejącą bramą i furtką, a wybudowanym krawężnikiem wynosi nie 7 cm (jak stwierdził PINB w W.), lecz różnica ta wynosi 26 cm. Na koniec skarżący wniósł o dokładne przeanalizowanie zgromadzonego materiału i ewentualne dokonanie w jego obecności pomiarów celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Bezsporną okolicznością w sprawie jest to, że przedmiotowa inwestycja - budowa ul. S. w miejscowości D. - została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W trakcie postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zainicjowanego wnioskiem J. W. o skontrolowanie zgodności realizacji inwestycji z projektem budowlanym, ustalono, iż inwestor - Gmina W. - w toku budowy przedmiotowej drogi dokonał następujących odstępstw od ustaleń pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu: - zmieniono trasę rowu betonowego od ok. 0+090 do km 0+280 oraz od km 0+330 do 0+511, - przesunięto oś jezdni od km 0+280 do km 0+325, - nastąpiła korekta niwelety ze względu na istniejące uzbrojenie, - zmieniono trasę sieci telefonicznej kablowej na całym odcinku ulicy, - rozwiązano skrzyżowanie - zmiana z ulicą P.. Odstępstwa te prawidłowo zakwalifikowane zostały przez organy jako mające charakter odstępstw istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował tryb postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy jednocześnie podkreślić, że powołany przepis znajduje zastosowanie tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2010 r. II OSK 15/09 LEX nr 597313, z dnia 7 lutego 2012 r. II OSK 2221/10 LEX nr 1125510, z dnia 8 lutego 2013 r. II OSK 1890/11 LEX nr 1358446). Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem, do dokonania takiej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Dopiero przedłożenie projektu zamiennego daje podstawę do skontrolowania wykonanych robót pod względem ich zgodności z przepisami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2010 r. II OSK 1933/09 LEX nr 1166031, z dnia 1 lipca 2011 r. II OSK 705/10 LEX nr 863289, z dnia 16 marca 2009 r. II OSK 357/08 LEX nr 529984, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 24 kwietnia 2012 r. VII SA/Wa 2252/11 LEX nr 1362503, z dnia 26 lutego 2014 r. VII SA/Wa 2454/13 LEX nr 1580926). Wyjaśnić jednocześnie należy, że sam fakt, iż organ zobowiązał Gminę W. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji nie oznacza jeszcze, że projekt ten zostanie przez organ zatwierdzony i dokonane odstępstwa zostaną zalegalizowane. Dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone będzie w oparciu o przepisy ust. 4 bądź ust. 5 art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak i projekt pierwotny. Stosownie bowiem do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 wydaje decyzję zatwierdzającą projekt zamienny. Sam fakt przedłożenia żądanego projektu zamiennego w żadnej mierze nie obliguje zatem organu nadzoru budowlanego do automatycznego zatwierdzenia projektu. Jeżeli bowiem okaże się, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno – budowlanymi, czy z uwagi na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy) organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2011 r. II OSK 705/10 LEX nr 863289, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r. II SA/Gd 328/12 LEX nr 1226495). Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, iż Gmina W. w trakcie robót budowlanych prowadzonych przy budowie ulicy S. w miejscowości D. w sposób istotny odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, m.in. poprzez podwyższenie poziomu posadowienia drogi, zmianę rozmieszczenia towarzyszących urządzeń melioracyjnych i teletechnicznych, bez wątpienia zachowanie takie wypełniło hipotezę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Sytuacja ta uprawniała zatem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. Prawidłowości kontrolowanej przez Sąd decyzji nie podważają podnoszone przez skarżącego zarzuty, jakoby projektant nie posiadał stosownych uprawnień budowlanych, jak również zarzuty wskazujące na niezgodność zrealizowanej inwestycji z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43 poz. 430). Zarzuty te nie mają wpływu na wynik sprawy, bowiem jej przedmiotem było jedynie nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora - Gminę W. - projektu budowlanego zamiennego pozwoli na pełną ocenę wykonanych robót budowlanych pod względem zgodności z prawem i stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. W zależności od dokonanej oceny przedłożonego projektu i wykonanych robót organ podejmie decyzję w oparciu o ust. 4 bądź ust. 5 art. 51 Prawa budowlanego. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. jest zatem zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).