VII SA/Wa 141/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2024 r. znak: KOA/1346/Ar/24 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Uzasadnienie. 1. Postanowieniem z [...] lutego 2024 r. Nr [...] Starosta P. na podstawie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 53 ust. 4 pkt 5a i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity dalej: "u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno- usługowego, na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] obręb G. - odmówił uzgodnienia ww. projektu w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu m.in. ze starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000 dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy, teren działki nr ewid. [...] z obrębu [...] G. , znajduje się w granicach wydzielonych terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nr [...], zawartych w rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, prowadzonym przez Starostę P., zgodnego z bazą danych SOPO (Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej). Zasięg wyznaczonego terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych nr [...] obejmuje osuwiska nr [...] i nr [...]. W granicach tych osuwisk znajdują się spękane budynki gospodarcze. Jak stwierdził Starosta zgodnie z prowadzonym przez organ monitoringiem terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, z pomiarów wgłębnych przemieszczeń S. w powiecie p., w posiadaniu, którego jest Starosta na całej długości badanego odcinka S. w rejonie G. K., C., K., O., P. i K., występują narastające ruchy masowe skarpy. Stwierdzono, że we wszystkich przekrojach pomiarowych występują wgłębne ruchy mas ziemnych o różnym natężeniu. Postępujące wgłębne ruchy mas ziemnych mogą zagrażać infrastrukturze naziemnej i należy traktować ten odcinek S., jako potencjalnie niestabilny. W przekrojach I, II, III, IV, V i VI zlokalizowanych na obszarze G. występują ciągłe i postępujące wgłębne ruchy mas ziemnych zagrażające infrastrukturze naziemnej. Na przekroju inklinometrycznym nr I zlokalizowanym, w pobliżu przedmiotowej planowanej inwestycji, opisanym w raporcie wynikowym nr [...] z października 2018 r. kolumna inklinometryczna [...] wykazała duże przemieszczenia powierzchniowe pionowe i poziome oraz nastąpiło prawdopodobnie ścięcie kolumny inklinometrycznej w płaszczyźnie poślizgu. Wskazuje to na znaczny spływ skarpy w kierunku podstawy skarpy. Spływ ten był obserwowany we wcześniejszych sesjach. W myśl przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ochrona powierzchni ziemi polega m.in. na zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom, stąd mając na uwadze, ze względu na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia organ postanowił, jak w sentencji. 2. W związku z zażaleniem skarżącego na ww. postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") postanowieniem z [...] listopada 2024 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., stosowanym na podstawie art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W tej sprawie wszystkie wymogi formalne zostały zachowane - organ właściwy w sprawie warunków zabudowy - Burmistrz Miasta i Gminy G. wystąpił do organu ochrony środowiska - Starosty P., który to w terminie wydał postanowienie. Starosta P. uzasadnił odmowę uzgodnienia decyzji kwestią położenia działki nr [...] w granicach wydzielonych terenów' zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nr [...], zawartego w rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz terenów, na których występują te ruchy, prowadzonego przez Starostę P., zgodnego z bazą danych SOPO (System Osłony Przeciwosuwiskowej). Zgodnie z prowadzonym przez organ I instancji monitoringiem terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, w tym raportem wynikowym z 2018 r. nr [...] z pomiarów wgłębnych przemieszczeń S. W. w powiecie piaseczyńskim, na całej długości badanego odcinka S. W., w rejonie G. K., C., K., O., P. i K. , występują narastające masowe ruchy skarpy. Stwierdzono, że we wszystkich przekrojach pomiarowych występują postępujące wgłębne ruchy mas ziemnych o różnym natężeniu, które mogą zagrażać infrastrukturze naziemnej i ten odcinek S. W. należy traktować jako potencjalnie niestabilny. W przekrojach I, II, III, IV, V i VI zlokalizowanych w obszarze G. występują ciągle i postępujące wgłębne ruchy mas ziemnych zagrażające infrastrukturze naziemnej. Na przekroju inklinometrycznym nr I, zlokalizowanym w pobliżu planowanej inwestycji, opisanym w raporcie wynikowym z 2018 r. nr [...], kolumna inklinometryczna [...] wykazała duże przemieszczenia powierzchniowe pionowe i poziome oraz nastąpiło prawdopodobnie ścięcie kolumny inklinometrycznej w płaszczyźnie poślizgu. Wskazuje to na znaczny spływ skarpy w kierunku jej podstawy. Spływ ten był obserwowany we wcześniejszych sesjach. Słusznie więc organ I instancji uznał, że ze względu na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia należy negatywnie zaopiniować projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] obręb [...]. W ocenie SKO to postanowienie odpowiada prawu, zaś podniesione w zażaleniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W wyroku z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1787/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: ..Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17, 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, 23 września j2020 r. II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21. 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20. 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21). W ramach lej linii orzeczniczej wskazuje się, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK 743/17). NSA zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzja o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęte ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyroki NSA z 13 lipca 2023 r. II OSK 749/22. 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16. 23 wrześniu 2020 r. II OSK 1069/20). Pomimo obowiązujących od 3 stycznia 2022 r. zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych, aktualność zachował wskazany wyżej kierunek wykładni omawianych unormowań. Samo bowiem ujednolicenie nazewnictwa w poszczególnych przepisach przez wprowadzenie pojęcia "front terenu " zamiast " front działki" (zob. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie oznacza zmiany normatywnej w zakresie wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadniczo dla terenu obejmującego całą działkę lub działki ewidencyjne. W dodanym art. 61 ust. 5a, w zdaniu drugim przyjęto, iż: "Przez front terenu, należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę", Nie bez znaczenia jest też treść rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, zgodnie z którym iv pkt 6 wzoru formularza oznaczonym "Teren objęty wnioskiem" określono obowiązek wskazania m.in. identyfikatora działki lub działek ewidencyjnych, a dopiero w pkt 7, odnoszącym się do charakterystyki inwestycji uwzględniono możliwość określenia, czy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne, czy też część działki lub działek ewidencyjnych. Zdaniem NSA przytoczona treść punktów 6 i 7 wzoru formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy nawiązuje do wyrażeń ustawowych, to jest art. 52 ust. 2 pkt la - w którym mowa jest o wymogu określenia "granic terenu objętego wnioskiem" oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 stanowiących, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się "linie rozgraniczające teren inwestycji". Obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza co do zasady możliwość lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na konkretnej nieruchomości wskazanej w wniosku, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06. 24 marca 2016 r. II OSK 1837/14, 31 sierpnia 2017 r. II OSK 777/16). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że określenie granic terenu inwestycji przez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że działka inwestycyjna rozumiana być musi, jako cala działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14). Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. W świetle powyższego stanowiska NSA podstawowe znaczenie w sprawie ma okoliczność, że skoro ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest niedopuszczalne, to okoliczność, że jej część znajduje się poza granicami terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nie ma znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie jej teren, przez który należy rozumieć działkę ewidencyjną. W związku z powyższym, wobec położenia działki nr [...] obręb [...] G. w granicach wydzielonych terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nr [...], zawartego w rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz terenów, na których występują te ruchy, prowadzonego przez Starostę P., zgodnego z bazą danych SOPO, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. 3. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 27 grudnia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie "zarówno norm postępowania jak i przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 28 kpa przez zaaprobowanie przez organ odwoławczy sytuacji, w której w postępowaniu nie brała udziału strona postępowania tj. współwłaścicielka nieruchomości, której dotyczy postępowanie-J. K.; 2. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa wz. z art. 7 kpa, 77 § 1 kpa poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy niewszechstronnego zbadania przesłanek przewidzianych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ pierwszej instancji; 3. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez zaaprobowanie organu odwoławczego zaniechania wyznaczenia przez organ budowlany, nieprzekraczalnych linii zabudowy w związku z częściowym objęciem nieruchomości wnioskodawcy zakazem zabudowy wynikającym z usytuowania na terenie osuwiskowym". Pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że uszło uwadze organów obu instancji - co wynika z jawnych wpisów w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych [...] - że przedmiotowa nieruchomość pozostaje na zasadach wspólności ustawowej współwłasnością zarówno wnioskodawcy M. G., jak i jego małżonki J. K., która powinna być stroną postępowania. Takie uchybienie w toku postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania i jako takie winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia SKO, jak i uprzedniego postanowienia Starosty. Świadczy to również o niewszechstronnym zbadaniu sprawy przez organy obu instancji, co spowodowało również dalsze naruszenia norm postępowania. SKO zaaprobowało rozstrzygnięcie Starosty, które w ogóle nie odniosło się do kwestii dopuszczalności wydania warunków zabudowy na działce wnioskodawcy. Prawidłowa analiza sytuacji prawnej i faktycznej prowadzi do wniosku, że nieruchomość wnioskodawcy spełnia wszelkie, przewidziane normą art. 61 u.p.z.p., przesłanki do uzgodnienia warunków zabudowy zgodnie z intencją wnioskodawcy. W szczególności warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien stać się przedmiotem pogłębionej analizy organów, bowiem nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych, pomimo istnienia w ich części zakazu zabudowy wynikającego z zagrożenia osuwiskowego. Zgodnie z powszechnym poglądem orzecznictwa decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W realiach tej sprawy, brak takiej normy w przypadku objęcia części dziatki ewidencyjnej zakazem zabudowy. Bezzasadnie organ odwoławczy zaaprobował wadliwe twierdzenie Starosty, że działka wnioskodawcy znajdowała się w obszarze osuwiskowym, w sytuacji, gdy jedynie jej część objęta jest strefą osuwiskową, zaś załącznik graficzny do wniosku uwzględniał tę okoliczność poprzez usytuowanie planowanej budowli w całości poza ową wyznaczoną strefą z zachowaniem linii zabudowy w oparciu o usytuowanie budynków na działkach sąsiednich. Jakkolwiek przywołane przez SKO orzecznictwo słusznie wskazuje na zasadę niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy na części lub częściach działek ewidencyjnych to wskazać należy, iż skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek), jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Jednocześnie w myśl art. 6 ust. 2 pkt u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana, jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Niezależnie od powyższego, w ocenie pełnomocnika skarżącego, prawidłowa analiza sprawy powinna prowadzi do wniosku, iż w ramach wstępnego i ogólnego postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, w zgodzie zapisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczone winny zostać przez organ uzgadniający warunki, jakim podlegać będą ewentualne budowle wzniesione na terenie objętym wnioskiem przy uwzględnieniu również uwarunkowań geologicznych w tym wyznaczonej linii zakazu zabudowy wynikającej z ryzyka osuwiskowego, ale przy uwzględnieniu zabudowy sąsiadującej z terenem wnioskodawcy. W tym zakresie organy całkowicie pominęły okoliczność, iż normy przedmiotowego rozporządzenia w tym w szczególności jego § 3 dają możliwość już na etapie decyzji o warunkach zabudowy określić sposób zabudowania nieruchomości tak, aby zagrożenie wynikające z obszaru osuwiskowego nie dotyczyło inwestycji wnioskodawcy. Nie stało się również przedmiotem pogłębionej analizy organów administracji obu instancji, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). 4. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie była zasadna. Wyjaśnić na wstępie należy, że SKO prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, gdyż było ono poprawne. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że nieruchomość skarżącego nr ewid. [...] obręb [...] obręb G. objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach wydzielonych terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nr 2428, ujętych w rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, prowadzonym przez Starostę, zgodnego z bazą danych Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej. Trafnie więc organ I instancji – zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. fakt taki, istotny dla sprawy ustalił. Poprawnie też organ ten wskazał w uzasadnieniu swego postanowienia nie tylko na ustalony stan faktyczny, ale i na konsekwencje prawne takiego stanu rzeczy (zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Organ wskazał więc na dowody, na podstawie których ustalono, że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie osuwiskowym - kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy, z której dodatkowo wynikało (co organ opisał w uzasadnieniu postanowienia), że ww. działka nr ewid. [...] jest w zasięgu wyznaczonego terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych nr [...], który obejmuje osuwiska nr [...] i nr [...], na których znajdują się już spękane budynki gospodarcze. Istotnym w kontekście tej sprawy jest ustalenie Starosty, że "zgodnie z prowadzonym przez organ monitoringiem terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, z pomiarów wgłębnych przemieszczeń Skarpy Wiślanej w powiecie piaseczyńskim, w posiadaniu, którego jest Starosta na całej długości badanego odcinka S. W. w rejonie G. K., C., K., O., P. i K. , występują narastające ruchy masowe skarpy. Stwierdzono, że we wszystkich przekrojach pomiarowych występują wgłębne ruchy mas ziemnych o różnym natężeniu. Postępujące wgłębne ruchy mas ziemnych mogą zagrażać infrastrukturze naziemnej i należy traktować ten odcinek S. , jako potencjalnie niestabilny". Kolejnym, istotnym ustaleniem organu I instancji było to, że "w przekrojach I, II, III, IV, V i VI zlokalizowanych na obszarze G. występują ciągłe i postępujące wgłębne ruchy mas ziemnych zagrażające infrastrukturze naziemnej. Na przekroju inklinometrycznym nr I zlokalizowanym, w pobliżu przedmiotowej planowanej inwestycji, opisanym w raporcie wynikowym nr [...] z października 2018 r. kolumna inklinometryczna [...] wykazała duże przemieszczenia powierzchniowe pionowe i poziome oraz nastąpiło prawdopodobnie ścięcie kolumny inklinometrycznej w płaszczyźnie poślizgu. Wskazuje to na znaczny spływ skarpy w kierunku podstawy skarpy. Spływ ten był obserwowany we wcześniejszych sesjach". Zgodnie z art. 101 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 647) stanowiąca obowiązek władzy publicznej ochrona powierzchni ziemi polega m.in. na zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom. Pojęcie "powierzchnia ziemi" jest zdefiniowane w tej ustawi i rozumie się przez nie "ukształtowanie terenu, glebę, ziemię oraz wody gruntowe" (art. 3 pkt 25 ustawy). W tym celu starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach (art. 110a ust.1 cyt. ustawy). Tym samym, starosta posiada wiedzę własną o ewentualnym postępowaniu przemieszczeń mas ziemnych (osuwisk) i ich potencjalnym zagrożeniu dla ludzi. Niewątpliwie potrzeba ochrony powierzchni ziemi w ww. ujęciu warunkowana jest nie tylko stricte środowiskowo, a więc utrzymaniem dotychczasowego ukształtowania terenu (w niniejszej sprawie skarpy starorzecza Wisły) i zapobieganie jej dalszej degradacji z uwagi na tendencje do osuwania się mas gruntu, ale – przede wszystkim – koniecznością eliminacji ryzyka takich zjawisk dla ludzi. W tym też kontekście tut. Sąd w pełni podziela uzasadnienie odmownego postanowienia pierwszoinstancyjnego, w którym organ na takie właśnie zagrożenie wskazuje, powołując m.in. przykłady już istniejące na całej długości S. W. w rejonie G. K., C., K., O., P. i K. , narastające ruchy masowe skarpy i wgłębne ruchy mas ziemnych, które mogą zagrażać infrastrukturze naziemnej. Zasadne było więc uznanie organu I instancji, że należy traktować ten odcinek S. , jako potencjalnie niestabilny – a więc wprost zagrażający potencjalnym obiektom budowlanym tam sytuowanych i ich użytkownikom. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, "bezzasadnie organ odwoławczy zaaprobował wadliwe twierdzenie Starosty, że działka wnioskodawcy znajdowała się w obszarze osuwiskowym, w sytuacji, gdy jedynie jej część objęta jest strefą osuwiskową, zaś załącznik graficzny do wniosku uwzględniał tę okoliczność poprzez usytuowanie planowanej budowli w całości poza ową wyznaczoną strefą (...)". Otóż uszło uwadze pełnomocnika skarżącego, że organ dokonujący uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) jest związany treścią uzgadnianej decyzji. Jak zaś wynika z załączonego do wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] stycznia 2024 r. projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczył on całej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], a nie jej części. Nie leżało więc w kompetencji ani Starosty, ani tym bardziej SKO rozstrzyganie, czy taki projekt decyzji dotyczył w istocie tej części nieruchomości, położonej poza obszarem odcinka S. W. w rejonie G. K., C., K., O., P. i K. , na którym występują narastające ruchy masowe skarpy i osuwiska, zagrażające mieniu i życiu. Wyjaśnić też należy, że cel przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. regulacji postrzegany być musi w świetle tzw. zasady przezorności, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko interpretuje się bowiem na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. Owo wykazanie powinno jednak nastąpić na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nie postępowania uzgodnieniowego. Zwrócić też należy uwagę, że jeżeli teren obejmowany projektem decyzji o warunkach zabudowy (a więc część działki ewidencyjnej) nie należy do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, to nie jest wymagane uzgodnienie, o którym mowa ww. art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu, bo uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu, jest wymagane tylko w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się takich mas ziemnych, co wprost wynika z jego brzmienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela stanowiska, zajętego przez SKO odnośnie "niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy na części lub częściach działek ewidencyjnych". Wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczywiście pojawia się rozbieżność odnośnie tego, czy warunki zabudowy mogą dotyczyć części nieruchomości, czy też nie, tym niemniej – w ocenie tut. Sądu – rację ma pełnomocnik skarżącego, że "skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek), jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony". Kwestia ta jednak traci na prawnym znaczeniu w sprawie niniejszej, gdyż, jak była o tym mowa, projekt decyzji o warunkach zabudowy przedstawiony Starości do uzgodnienia dotyczył całej działki ewidencyjnej, a nie jej części. Wbrew pełnomocnikowi skarżącego, § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116) nie "daje możliwości już na etapie decyzji o warunkach zabudowy określić sposób zabudowania nieruchomości tak, aby zagrożenie wynikające z obszaru osuwiskowego nie dotyczyło inwestycji wnioskodawcy". Dotyczy on bowiem wyznaczenia linii zabudowy, a nie granic terenu pozostającego poza ryzykiem ruchów ziemi. Ponadto, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, żaden przepis tego rozporządzenia nie dotyczy kwestii związanych z osuwiskiem i lokalizowaniem zabudowy w sposób bezpieczny. Dokonywanie uzgodnienia projektu decyzji w takiej sprawie, jak niniejsza wymaga więc ważenia fundamentalnych zagadnień. Z jednej strony potrzeb ochrony środowiska (i w konsekwencji bezpieczeństwa ludzi), z drugiej prawa własności potencjalnego inwestora i jego wolności budowlanej. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.m.in. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1798/18, CBOSA), prawo własności jest wprawdzie chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Jest więc zasadnym przyjęcie, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości, która niewątpliwie znajduje się na obszarze osuwania się mas ziemnych w sposób zagrażający obiektom budowlanym i ludziom, nie jest niedopuszczalnym ograniczeniem własności skarżącego, a wręcz przeciwnie. Analiza dokumentów, powołanych przez organ I instancji potwierdza, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy odnoszącego się do całej nieruchomości, a nie jej części, rzeczywiście podyktowana była położeniem tej działki w strefie obszaru osuwania się mas ziemnych i to w sposób mogący bezpośrednio zagrażać mieniu i osobom z niego korzystającym. Nietrafny był zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 140 w zw. z art. 28 kpa "przez zaaprobowanie przez organ odwoławczy sytuacji, w której w postępowaniu nie brała udziału strona postępowania tj. współwłaścicielka nieruchomości, której dotyczy postępowanie – J. K..". Po pierwsze, organ nie stosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., więc tego pierwszego naruszyć nie mógł. Po drugie zaś, zażalenie na postanowienie Starosty wniósł skarżący, a nie J. K.., która nota bene nie była wymieniona, jako strona w postanowieniu Starosty. Skarżącemu nie przysługuje natomiast zarzut pominięcia innej strony w postępowaniu; służy on tylko stronie rzeczywiście pominiętej, która nie tylko może złożyć własne zażalenie w terminie otwartym dla stron, ale także skorzystać z dobrodziejstwa art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. "poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy niewszechstronnego zbadania przesłanek przewidzianych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ pierwszej instancji" z tej prostej przyczyny, że Starosta i SKO nie stosowały tego przepisu, gdyż były jedynie organami uzgadniającymi projekt decyzji, a nie organami właściwymi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tejże samej przyczyny ani Starosta, ani SKO nie mogły naruszyć art. 138 § 1 pkt 2 (tym bardziej, że nie jest to przepis stosowany przez organ I instancji, zaś SKO go nie stosowało) w zw. z art. 144 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "poprzez zaaprobowanie organu odwoławczego zaniechania wyznaczenia przez organ budowlany, nieprzekraczalnych linii zabudowy w związku z częściowym objęciem nieruchomości wnioskodawcy zakazem zabudowy wynikającym z usytuowania na terenie osuwiskowym". SKO z natury rzeczy nie było kompetentne do rozstrzygania kwestii ustalania linii zabudowy w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.