VII SA/Wa 1423/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W.postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 623), dalej ustawa, po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. o sprawdzenie legalności wybudowania przez M. Sp. z o.o. 12 szt. masztów reklamowych oraz 4 szt. pylonów reklamowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. P.w W. - odmówił wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że organ wojewódzki postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podając, że o czynnościach w sprawie winien być zawiadomiony pełnomocnik. Zarzuty zażalenia organ ocenił jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż umowa dzierżawy nieruchomości nie daje uprawnienia do poszukiwania ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2012r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy, po rozpatrzeniu zażalenia A. S.A. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 11 stycznia 2012 r. wezwano wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego. Dnia 24.01.2012 r. wpłynął wniosek A. S.A. o dopuszczenie do niniejszego postępowania na prawach strony. Z załączonych dokumentów wynika, że spółka jest dzierżawcą działki nr ew. [...]przy ul. P. w W.. Organ powiatowy dnia [...]lutego 2012 r. wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek ww. spółki oraz o odmowie dopuszczenia do udziału w charakterze strony. Organ odwoławczy uchylił pierwsze z ww. postanowień i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB dla W.ponownie odmówił ww. postanowieniem wszczęcia na wniosek A. S.A. postępowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy powołał art. 61 a k.p.a., wskazując że stanowi on podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, m.in. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. wniosła osoba nie będącą stroną. Podniósł, że A. S.A. jest dzierżawcą działki nr ew. [...], a umowa dzierżawy nie daje ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi mieć źródło w normie prawa materialnego, jak w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, których prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym wynikającym z materialnego prawa cywilnego. Natomiast umowa dzierżawy wynika ze stosunku zobowiązaniowego, czyli z umowy cywilnoprawnej. Dlatego interes dzierżawcy może zostać zakwalifikowany jedynie jako interes faktyczny, a nie prawny. Organ nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a zarzuty zażalenia uznał za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. S.A. zarzucając naruszenie: a) art. 28 w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie może być stroną postępowania, b) art. 48 ustawy w zw. z art. 61a k.p.a., poprzez brak wszczęcia postępowania z urzędu, mimo otrzymania przez organ wiadomości o nieprawidłowościach w zakresie procesu budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych postanowień. W uzasadnieniu skargi przytoczyła art. 28 k.p.a. podnosząc, że posiada interes prawny, ponieważ na podstawie umowy dzierżawy z dnia 7 lutego 2006 r. wykorzystuje ww. działkę do prowadzenia działalności gospodarczej, która sąsiaduje z nieruchomością, objętą planowanym postępowaniem legalizacyjnym. Wskazała, powołując orzecznictwo, że interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego. Nie musi to być norma prawa administracyjnego, może również wynikać np. ze stosunków cywilnoprawnych. Przykładowo, "właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności na nieruchomości sąsiedniej" (wyr. NSA z 8 marca 2005 r" OSK 682/04). Zdaniem skarżącej nie ma przeszkód, aby odpowiednio do sytuacji właściciela potraktować sytuację wieloletniego dzierżawcy, który często jest jedynym podmiotem faktycznie korzystającym z gruntu, a właściciel ogranicza się do pobierania czynszu. Zgodnie z art. 686 k.c. dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Zatem w sytuacji, kiedy toczy się postępowanie administracyjne w stosunku do podmiotu, który umieścił nośniki reklamowe w tej samej lokalizacji co skarżąca, a w stosunku do skarżącej wszczęto postępowanie administracyjne i to na wniosek M. Sp. z o.o., to tym bardziej zgodnie z zasadami równego traktowania postępowanie powinno być wszczęte wobec M. Sp. z o.o. Skarżąca powinna posiadać informacje jakie działania podejmuje organ wobec podmiotu, który tak jak skarżąca, w sąsiedniej lokalizacji, montuje nośniki reklamowe zapewne bez pozwolenia lub zgłoszenia. Skarżąca wykonuje szereg uprawnień właścicielskich, w szczególności ma prawo do korzystania z przedmiotu dzierżawy. Ponadto, nośniki reklamowe M. Sp. z o.o. pozostają w zasięgu oddziaływania na nośniki reklamowe A. S.A. nie tylko ze względów faktycznych, ale również prawnych. Działania M. Sp. z o.o. należy kwalifikować jako czyny nieuczciwej konkurencji (art. 3 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Montaż nośników reklamowych w tym samym miejscu prawdopodobnie bez legalizacji, po uprzednim złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania w związku z montażem nośników skarżącej, jest sprzeczne z dobrymi obyczajami i zagraża interesowi majątkowemu A. S.A. Skarżąca winna być zatem stroną postępowania. Rozstrzygnięcie w sprawie legalności nośników reklamowych M. Sp. z o.o. może wpłynąć na sposób wykonywania umowy dzierżawy. Skarżąca ponownie wskazała, powołując się na prawa właściciela do występowania w postępowaniu administracyjnym, że w drodze analogi takie prawo przysługuje także dzierżawcy, gdyż posiada on stosowne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Fakt, iż prawa te wynikają ze stosunku zobowiązaniowego nie powinny osłabiać tej ochrony, ponieważ opierają się na przepisach k.c. Zauważyła, że art. 28 ust. 2 ustawy, na podstawie ustalonego orzecznictwa nie ma zastosowania w postępowaniach legalizacyjnych czy rozbiórkowych. Dodała, że orzecznictwo nie wyklucza także sytuacji, w której dzierżawca może być stroną postępowania administracyjnego. Odnośnie naruszenia art. 48 ustawy w zw. z art. 61 a k.p.a. skarżąca wskazała, że postępowanie legalizacyjne, co do zasady wszczynane jest z urzędu, jednakże gdy z takim żądaniem występuje podmiot na prawach strony, to również organ powinien podjąć postępowanie w sprawie. Ponadto w sytuacji, gdy podanie wniesie osoba niebędąca stroną, organ winien rozważyć, czy nie jest uzasadnione wszczęcie postępowania i nie może zupełnie odstąpić od obowiązku zbadania tych okoliczności. Pomimo otrzymania informacji o nieprawidłowościach dot. ww. budowy ww. organ odmówił wszczęcia postępowania kierując się wyłącznie faktem, że skarżąca nie może być stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271). Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne może toczyć się na zasadzie oficjalności lub na zasadzie dyspozycyjności. Wskazuje na to art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji gdy do organu wpływa pismo żądające wszczęcia postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest zbadanie; między innymi, czy pochodzi ono od strony postępowania, to jest podmiotu legitymującego się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony (vide: wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). W orzecznictwie wskazuje się ponadto - co wymaga szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie - że interes prawny musi mieć charakter indywidualny, konkretny, aktualny, bezpośredni, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tak więc postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby tylko wtedy, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem jedynie taki podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw (vide: wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). W świetle przedstawionej argumentacji, jako słuszne należało ocenić stanowisko organów, że skarżącej, jako dzierżawcy działki nr ew. [...] przy ul. P.w W. nie przysługiwał przymiot strony, a więc uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności obiektów wniesionych na tej działce przez M. Sp. z o.o. Interes prawny wynikający z umowy dzierżawy nie ma bowiem wyżej wymienionych cech, w szczególności nie jest własny i bezpośredni. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy na podstawie umowy dzierżawy, stosownie do art. 693 § 1 k.c. Źródłem uprawnień dzierżawcy jest stosunek prawny łączący go z właścicielem rzeczy, bądź innym wydzierżawiającym, co oznacza, że jest posiadaczem zależnym. Jest to zatem interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która by wprost - niezależnie od stosunków łączących go z wydzierżawiającym - dawała dzierżawcy prawo do gruntu. Interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest prawnie chroniony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 4. 12. 2008r., II OSK 1529/07, LEX nr 513848 i z dnia 7.10.2005r., II OSK 75/05, LEX nr 188705, oraz wyrok WSA w W. z dnia 20. 07.2006r., VII SA/Wa 321/06, LEX 243723). Z podanych wyżej przyczyn nie można było zgodzić się z argumentacją przedstawioną w skardze, że skoro właścicielowi służy prawo do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, to takie prawo w drodze analogii przysługuje również dzierżawcy. Orzecznictwo powołane w skardze nie mogło mieć więc zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Odnośnie stanowiska skarżącej, że w sytuacji wniesienia podania przez podmiot nie będący stroną postępowania organ winien rozważyć, czy nie zachodzi okoliczność uzasadniająca wszczęcie postępowania, wskazać trzeba, że nie ma w przepisach postępowania administracyjnego instytucji dającej podstawę do żądania od organu wszczęcia postępowania z urzędu. W konsekwencji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zastosowanie znajdował art. 61 a § 1 k.p.a. wskazujący przypadki i formę odmowy wszczęcia postępowania. Istniała bowiem, jak wykazano wyżej, bezwzględna przeszkoda we wszczęciu, na wniosek skarżącej, postępowania w trybie nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.