VII SA/Wa 1427/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu na wydanie decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "kpa"/ oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./ – wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 16.000 zł za 32 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu 25 sierpnia 2003 r., a więc 65-dniowy termin załatwienia sprawy upływał dla organu w dniu 29 października 2003 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wdana w dniu [...] grudnia 2003 r., czyli po upływie 102 dni. Czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku, który był niekompletny, to 5 dni, licząc od dnia wezwania, tj. 28 sierpnia 2003 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. 2 września 2003 r. Zatem termin do wydania decyzji został przekroczony łącznie o 37 – 5 = 32 dni, a wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary wynosi w niniejszej sprawie 32 dni x 500 zł = 16.000 zł. Organ pierwszej instancji wyjaśnił jednocześnie, iż nie uwzględniono odliczenia z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ jest to składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 § 5 kpa, ani w art. 35 ust. 8 znowelizowanego Prawa budowlanego /nie przerywa biegu terminu załatwienia sprawy/. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Prezydent Miasta K., kwestionując wyliczenie dokonane przez Wojewodę [...] i podnosząc, że termin został przekroczony jedynie o 30 dni, a nie jak twierdzi organ pierwszej instancji – 32 dni, gdyż organ błędnie odliczył okres pomiędzy dniem złożenia niekompletnego wniosku, tj. 25 sierpnia 2003 r., a dniem jego uzupełnienia, tj. 2 września 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazując, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana 37 dni po upływie terminu do jej wydania, tj. w dniu [...] grudnia 2003 r. Prawidłowo od tego okresu odliczono 5 dni, w ciągu których inwestor uzupełnił braki formalne wniosku, co w sumie daje 32 dni zwłoki. Organ wskazał, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1259/06 oraz z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1904/06, iż bieg terminu 65-dniowego należy liczyć od dnia złożenia wniosku tj. w niniejszej sprawie 25 sierpnia 2003 r., gdyż każdy wniosek chociażby dotknięty brakami, ma zdolność do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Prezydent Miasta K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wniósł o jego uchylenie. Uzasadniając swoją skargę Prezydent Miasta K. podał, że organy orzekające w sprawie nie odliczyły prawidłowo okresu związanego z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, czyli okresu oczekiwania na komplet wymaganych przepisami prawa dokumentów, których brak wynikał z winy strony. Skarżący twierdzi, iż przed datą 2 września 2003 r., tj. datą złożenia kompletnego wniosku, nie wywoływał on żadnych skutków, jakie ustawa wiąże ze złożeniem kompletnego pod względem formalnym wniosku. Dla poparcia swej argumentacji strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 260/05. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Prezydenta Miasta K. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie zaś skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. /Dz.U. z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 93, poz. 888/. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 art. 35 powołanej ustawy – do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez zbędnej zwłoki /art. 35 kpa/, w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Zakreślony przez ustawodawcę w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego 65-dniowy termin dla rozpoznania wniosku o wydania pozwolenia na budowę umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi. Zasadą jest, że organ w ciągu 65 dni ma zakończyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a określone w art. 35 ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do okresu 65-dniowego terminu przewidzianego w ust. 6. Są to okresy, w których braki formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Niewątpliwie też okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa podlega odliczeniu od ustalonego w ustawie Prawo budowlane terminu 65 dni. W niniejszej sprawie przede wszystkim stwierdzić należy, że błędne jest twierdzenie skarżącego, iż bieg terminu określonego w art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy należy liczyć od daty złożenia kompletnego wniosku o pozwolenie na budowę, tj. od dnia 2 września 2003 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pomimo różnic, dominuje pogląd, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wszczynane jest w dniu, w którym złożono do organu wniosek, choćby był niekompletny. /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1904/06, niepubl.; vide także wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2404/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1259/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 917/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1101/07, niepubl./. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie do treści art. 61 § 3 kpa dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Bez znaczenia przy tym jest czy żądanie to jest dotknięte brakami formalnymi, czy też nie. Stwierdzić trzeba, iż każdy wniosek strony chociażby dotknięty brakami formalnymi, ma zdolność do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. W każdym postępowaniu administracyjnym wszczynanym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w początkowej fazie postępowania, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, w przypadku braków możliwych do usunięcia, zastosowanie ma art. 64 § 2 kpa. Stwierdzenie bowiem braku któregokolwiek z wymienionych w przepisach Prawa budowlanego załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skutkiem więc uzupełnienia braku formalnego wniosku w terminie 7 dni /art. 64 § 2 kpa/ będzie wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z datą wpływu wniosku, pomimo, iż w dacie tej był on dotknięty tym brakiem. W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie trafnie uwzględnił i odliczył okres uzupełnienia przez inwestora braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Stwierdzić należy, iż organ niewadliwie ustalił, iż nastąpiło przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo także dokonano odliczenia terminu przewidzianego na uzupełnienie wniosku inwestora. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ prawidłowo wyliczył okres zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wymierzył karę. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak sentencji wyroku.