VII SA/Wa 1448/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu G. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z [...]czerwca 2021 r. nr [...], na mocy art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. Z. – G. – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (PINB) z [...] lutego 2021 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - rowu z przepustem – na dz. nr ew. [...], w T., gm. J. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania, gdyż decyzją z [...] maja 2016 r. uchylił decyzję PINB w M. z [...] marca 2016 r. i postanowienie z [...] listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2020 r. VII SA/Wa 2614/19 oddalił skargę wskazując jednak na konieczność szerszego wyjaśnienia zakresu sprawy niż wynikało to z uzasadnienia decyzji WINB. Następnie stwierdził, że umorzenie postępowania było przedwczesne i nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] maja 2016 r., kwalifikujące przedmiotowy rów z przepustem jako urządzenie budowlane. Zwrócił uwagę, że Sąd w ww. wyroku wskazał, że w świetle art. 70 ust. 1 Prawa wodnego melioracje wodne służą polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, ułatwiając jej uprawę i chronią użytki rolne przed powodziami. Sąd nakazał ustalić jakiemu celowi służy inwestycja. Natomiast PINB w tym zakresie oparł się wyłącznie na oświadczeniu pp. W. z pisma z 5 stycznia 2021 r., którzy wskazali, że służy ona do odprowadzania wód obcych w celu ochrony sąsiednich gruntów przed zalaniem. Działka inwestycyjna ma charakter rolniczy, a w części – w bezpośrednim sąsiedztwie z rowem - wykorzystywana jest rolniczo. W odpowiedzi na wezwanie organu pp. W. w piśmie z 5 stycznia 2021 r. oświadczyli, że część działki nr ew. [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie ww. rowu i przepustu, co nie wyjaśnia, czy inwestycja ta - poza lokalizacją przy części działki wykorzystywanej rolniczo - ma z nią jakikolwiek związek (czy jej służy). W odpowiedzi na kolejne wezwanie organu w piśmie z 15 kwietnia 2021 r. wskazali m.in., że działka nr [...] o powierzchni 2,19 h, w 1,77 h jest wykorzystywana na cele rolnicze. Część działki uprawiana rolniczo leży 70 m od rowu, a w części nieprzylegającej bezpośrednio do rowu wykorzystywana jest w celach działalności gospodarczej, jako utwardzony plac o powierzchni 2400 m leżący 80 m od drogi powiatowej. Na końcu tego placu od rowu są kratki ściekowe i studnie chłonne, a od tego miejsca w stronę rowu na długości 16 m teren jest wyłożony kratkami "EKO". Za rowem na długości 35 m też jest wyłożony kratkami "EKO". Całość utwardzenia wokół rowu wynosi 1639 m2, a rów odprowadza wody obce w celu ochronę sąsiednich gruntów przed zalaniem. Dołączono zdjęcia i oświadczenie o powierzchni działek z decyzją ustalającą wymiar m.in. podatku rolnego. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. w piśmie z 17 maja 2021 r. wskazało, że na ww. działce nie ma urządzeń ujętych w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Zdaniem WINB, nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że inwestycja jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Zaznaczył, że ortofotomapa w serwisie https://jakubow.e-mapa.net/ ukazuje utwardzony plac składowy między rowem i przepustem a ziemią uprawną. Z uwagi na znaczną odległość inwestycji od części działki uprawianej rolniczo oraz znajdujące się pomiędzy nimi utwardzenie służące do wykonywania działalności gospodarczej, nie można przyjąć, że polepsza ona zdolności produkcyjne gleby, ułatwia jej uprawę lub chroni użytki rolne przed powodziami. Organ zaznaczył, że rów i przepust leżą prostopadle, a nie równolegle do działek nr ew. [...] i [...], przez co również trudno przyjąć, że pełnią funkcje rowu melioracyjnego chroniącego ww. działki przed zalaniem. Inwestycja wymagała zatem pozwolenia na budowę, bo nie wymienia jej art. 29 i 30 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania tj. do 27.06.2015 r.). Z uwagi na brak podstaw do zakwalifikowania jej do urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nieuzasadnione jest powoływanie się na art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, który wymienia roboty podlegające zgłoszeniu (w postanowieniu Nr [...] i decyzji Nr [...] wprawdzie [...]WINB zajął odmienne stanowisko, niemniej miało to miejsce przed wyrokiem VII SA/Wa 2614/19). Powyższe nie wpływa jednak na tryb postępowania, skoro rów z przepustem są urządzeniami budowlanymi, a przesłanką z art. 50 Prawa budowlanego (w brzmieniu jw.) warunkującą wstrzymanie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 w/w ustawy jest także prowadzenie ich bez pozwolenia na budowę. Do akt złożono ocenę techniczną mgr inż. M. K. potwierdzającą dobry stan techniczny obiektu. Organ zauważył jednak, że w piśmie z 21 października 2015 r. J. Z. – G. podniosła, że wykonanie rowu z przepustem mogło wpłynąć na stosunki wodne na jej działce nr ew. [...] (co podniosła już w odwołaniu). PINB nie podjął jednak czynności w tym celu. [...]WINB zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych w przypadku, gdy zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Inwestycja mieści się w tym zakresie. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Działka nr ew. [...] leży wyżej od sąsiednich działek o nr ew. [...] i [...] (mapa dołączona do oceny technicznej) – działki: nr ew. [...] rzędna: 193.6; nr ew. [...] rzędna: 193.3; nr ew. [...] rzędna: 192.7. Do protokołu kontroli z 13 października 2015 r. Z. W. oświadczyła, że koryto odprowadza wodę z działki [...] przez działkę [...] na działkę [...], wskazując na dokonaną modernizację koryta i podwyższenie terenu (jak w piśmie z 15.04.2021 r. do którego załączono zdjęcia przedstawiające kierunek spływu wód z opisem na odwrocie). Powyższe może wskazywać na dokonaną zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich z działki o nr ew. [...] poprzez działkę o nr ew. [...] na działkę o nr ew. [...] (co z uwagi na wyższe położenie działki nr ew. [...] od działki o nr ew. [...] nie powinno mieć miejsca). Kwestie te, mające podstawowe znaczenie w sprawie musza być zatem dokładnie wyjaśnione przez PINB zgodnie z zasadami z art. 7 i art. 77 kpa, co sprawia, że umorzenie postępowania jest co najmniej przedwczesne. WINB zaznaczył, że tryb z art. 48 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania do robót budowlanych, w wyniku których powstaje urządzenie budowlane jakim jest rów z przepustem (ww. przepis obejmuje wyłącznie obiekty budowlane). Stanowisko w zakresie kwalifikacji przedmiotu postępowania (w tym w kontekście definicji urządzenia melioracji wodnej szczegółowej) przedstawiono wyżej. Należało zatem uchylić decyzję PINB i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sprzeciw od ww. decyzji złożyli pp. W. zarzucając rażącą obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. wobec bezpodstawnego wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem decyzja PINB jest prawidłowa, postępowanie dowodowe pozwoliło na kompleksowe wyjaśnienie okoliczności sprawy, co uzasadniało umorzenie postępowania. Strony wniosły o: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz dopuszczenie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z decyzji SKO z [...] lutego 2017r. z uwagi na to, że prawidłowe było postępowanie PINB, niezasadność skarżonej decyzji i wadliwe postępowanie WINB; zasądzenie kosztów postępowania. Po przedstawieniu stanu sprawy skarżący podnieśli, że WSA w Warszawie wyrokiem z 26 lipca 2017 r. VII SA/Wa 1696/16 uchylił decyzję z [...] maja 2016 r. wskazując, że kluczowe w sprawie jest ustalenie, czy inwestycja jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. NSA wyrokiem z 1 października 2019 r. II OSK 2714/17 uchylił ww. wyrok wskazując, że Sąd winien rozważyć, czy zaszły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji oraz czy fakt, że organy nie pochyliły się nad celem, jakiemu służyć ma to urządzenie było podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Strony podniosły, że SKO w S. prawomocną decyzją z [...] lutego 2017r. odmówiło nakazania przywrócenia działki do stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Wielokrotne oględziny wykazywały, że nie ma śladów zalegania wody i szkód wynikających ze zmiany stanu wody na gruncie. Zdaniem skarżących, niezasadna jest analiza WINB dotycząca rowu, którego usytuowanie i działanie poruszyło już SKO. Wobec stanowiska popartego opinią specjalisty strony wskazały, że rów zbudowano zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu wód i przeprowadza on nadmiar wód opadowych ze zlewni położonej wyżej, od wschodu, z kierunki działki [...] w kierunku zachodnim na działkę [...]. Nieuzasadnione jest więc kwestionowanie ustaleń PINB. Materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, że przedmiot sporu stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. a argumentacja WINB to kwestionująca nie ma uzasadnienia. Doszło zatem do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Dalej – powołując się na orzecznictwo –wskazali, kiedy organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Według stron, niesłuszne są twierdzenia WINB, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności skoro konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która - stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) - została zaskarżona sprzeciwem. Sprzeciw – na mocy art. 64d § 1 p.p.s.a. - podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu w tej sprawie wynikał z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jednak czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (poz. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 521/21, LEX nr 3159748; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, CBOSA). Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się zatem do dwóch przesłanek: stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyty przez prawodawcę zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest wprawdzie zwrotem ocennym, niemniej należy przyjąć, że obejmuje on brak przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z art. 15 .k.p.a.. W takim przypadku organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy mieć również na uwadze, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy może wprawdzie uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta jest ograniczona, gdyż nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, CBOIS; czy z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zasadnie bowiem wskazał organ odwoławczy, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - nie dokonano żadnych ustaleń w kluczowej kwestii tj. zgodności inwestycji z przepisami uregulowanymi w cyt. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. § 29, który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ powiatowy nie dokonał takich ustaleń pomimo, że uczestniczka postępowania – J. Z. – G. już w piśmie z dnia 15 października 2015r. podnosiła – a zarzut ten ponowiła także w odwołaniu – że wykonanie spornego rowu z przepustem mogło mieć wpływ na stosunki wodne na należącej do nie działce nr ew. [...]. Z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna [...] jest położona wyżej niż działki sąsiednie nr ew. [...] i działka [...], na co wskazują rzędne terenu (str. 10 – załącznik do oceny technicznej). Ponadto, do protokołu kontroli przeprowadzonej 13 października 2015r. skarżąca oświadczyła m.in, że koryto punktowe odprowadza wodę z działki [...] przez działkę [...] na działkę [...] wskazując na wykonanie prac modernizacyjnych koryta i podwyższenie terenu działki. Podobnie wskazywał G. W. w odwołaniu od decyzji PINB z [...] marca 2016r. W materiale dowodowym znajduje się też pismo z 15 kwietnia 2021r. do którego załączono dokumentację fotograficzną pokazującą kierunek odprowadzania wód. Niewykluczone jest zatem, że dokonano zmiany naturalnego spływu wód w celu ich odprowadzania m.in. na działkę nr. [...]. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola robót budowlanych, w wyniku których doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Przedwczesne było zatem umorzenie postępowania przez organ powiatowy. Należało podzielić stanowisko WINB, że przeprowadzenie od podstaw postępowania dowodowego w opisanym zakresie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, co obligowało organ do wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie Sądu, zasadna jest również argumentacja organu II instancji co do kwalifikacji spornej inwestycji jako urządzenia budowlanego dokonana w wykonaniu wskazań zawartych w wyroku WSA z 21 stycznia 2020 r. VII SA/Wa 2614/19. Zaznaczyć bowiem trzeba, że cechą urządzeń budowlanych jest ich fizyczne i funkcjonalne związanie z obiektem budowlanym. Urządzenia te muszą także zapewniać możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Na te dwie cechy wskazuje definicja "urządzeń budowlanych'' zawarta w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przez "urządzenia budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Kolejnym wyznacznikiem urządzeń budowlanych jest posiadanie przez nich "cech przyłączy i urządzeń instalacyjnych" w stosunku do obiektu budowlanego. W powyższym kontekście wskazać należy, że z analizy organu odwoławczego – znajdującej potwierdzenie w aktach sprawy - wynika, że część działki [...] uprawiana rolniczo znajduje się w znacznym oddaleniu, bo ok 70 m od rowu z przepustem. Natomiast na części przylegającej bezpośrednio do rowu znajduje się utwardzony plac składowy (o pow.1639 m2) wykorzystywany do prowadzonej działalności gospodarczej, na końcu którego od strony rowu znajdują się kratki ściekowe i studnie chłonne. Rów i przepust są zatem funkcjonalnie związane placem składowym zapewniając jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, a więc nie służą polepszaniu zdolności produkcyjnych gleby, nie ułatwiają jej poprawy ani nie chronią użytków rolnych przed powodziami w rozumieniu art. 70 Prawo wodne (jak i obowiązującego obecnie art. 195 tej ustawy, który wskazuje, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy). Tym samym sporne urządzenie budowlane – jako niewymienione w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego (znajdujących zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020r. poz. 471) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej z uwagi na charakter inwestycji i tak zastosowanie znajdował tryb określony w art. 50 i 51 cyt. ustawy. Niemniej, z uwagi na wskazane wyżej okoliczności uzasadniające zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.