VII SA/Wa 1478/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2025 r. znak: DOR.521.17.2025.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2025 r., znak: DOR.521.17.2025.AMO Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ lub GINB) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Ś. (dalej także jako organ pierwszej instancji lub Wojewoda) z [...] marca 2025 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane) wymierzające S. K. karę pieniężną w wysokości karę pieniężną w wysokości 23 500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny W., gmina M. G.. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył ustalenia fatyczne poczynione przez Wojewodę, z których wynika, w dniu [...] października 2021 r. do S. K. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wymienionej inwestycji. Pismem z [...] lutego 2022 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Ponadto w tym samym dniu postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym. W dniu [...] lutego 2022 r., uzupełniono dokumentację projektową. Decyzja S. K. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana [...] lutego 2022 r. Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. faktycznie wyniósł 119 dni (od wpływu wniosku [...] października 2021 r., do wydania decyzji z 22 lutego 2022 r.) Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda Ś. odliczył okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz dni 7 w związku z nałożonym postanowieniem do uzupełnienia braków. Wobec tego S. K. dopuścił się 47 – dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 23 500 zł. Odnosząc się do zarzutu S., w ramach którego podniesiono pominięcie przy naliczaniu kary przyczyn niezależnych od organu okresów opóźnienia w wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę, organ stwierdził, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego z uwagi na pandemię COVID-19 miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., co potwierdzają poglądy doktryny i judykatury. W kontrolowanej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do S. [...] października 2021 r. GINB odniósł się również do podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących "analizy funkcjonowania systemu realizacji przez S. zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowlane..." i przedstawionych przez S. "Ustaleń w zakresie realizacji zadań ustawowych - analiza zasobów". Organ, powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wyjaśnił, że organ wyższego stopnia jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Podniesione przez S. kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników). Braki kadrowe powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa. długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Dokonując oceny działań podejmowanych przez S. organ zauważył, że pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z [...] lutego 2022 r. – S. K. podjął dopiero 111 dniu po wpływie wniosku do organu.. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez niego ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. W rozpoznawanej sprawie doszło do siedemdziesięcioośmiodniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, co skutkowało nałożeniem na S. kary pieniężnej w wysokości 23 500 zł. Od tego postanowienia S. K. złożył skargę wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody Ś. z [...] marca 2025 r. i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj.: art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego. 2. Naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że S. K. dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę udzielającego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny W., gmina M. G., w wymiarze 47 dni, oraz wymierzeniu kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 23 500 zł, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od S. K. b) art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez S. K. decyzja z dnia [...] lutego 2022 r. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od S. K. – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia S. K. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2025 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 23 500 zł, które winno zostać uwzględnione. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie GINB o nałożeniu na S. kary pieniężnej za przekroczenie terminu do załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę odpowiada prawu. Kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Ś. stwierdzające przekroczenie terminu załatwienia sprawy i wymierzające S. K. karę pieniężną w wysokości 23 500 zł za niewydanie w terminie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą sprawą dotyczącą wymierzenia S. K. grzywny za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoznawaną przez tutejszy Sąd. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości popiera i przyjmuje za własne poglądy, wyrażone w analogicznych sprawach ze skargi S. m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1582/24, VII SA/Wa 1581/24, VII SA/Wa 1351/24, VII SA/Wa 1352/24 oraz VII SA/Wa 1353/24, VII SA/Wa 1929/24, VII SA/Wa 2605/24, czy VII SA/Wa 2718/24. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 ust. 8 powołanej ustawy do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 ustawy, czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, niewymagających podjęcia dodatkowych nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Za takie czynności należy uznać m.in. powiadomienie stron o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Są to czynności konieczne w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 960/18; z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1314/16; z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 423/16). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły moment wszczęcia postępowania, którym jest dzień wpływu do Starosty wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (26 października 2021 r.), albowiem zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Prawidłowo organy ustaliły również, że sprawa została załatwiona dopiero decyzją S. z [...] lutego 2022 r. uwzględniającą wniosek inwestora. W końcu dokonały prawidłowych wyliczeń, z których wynika, że postępowanie w sprawie trwało 119 dni. Skoro zatem, w myśl powołanych przepisów S. winien był załatwić sprawę w terminie 65 dni liczonych od momentu wszczęcia postępowania, a w trakcie postępowania wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku, co ten uczynił po 7 dniach od wezwania to opóźnienie wyniosło 47 dni. Ustalenie powyższych okoliczności zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do wymierzenia Staroście kary pieniężnej w wysokości 23 500 zł. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, które mogłyby wpłynąć na brak odpowiedzialności organu architektoniczno-budowlanego za przekroczenie terminu określonego w art. 36 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Pierwszą czynnością w sprawie wniosku złożonego [...] października 2021 r., było zawiadomienie w dniu [...] lutego 2022 r. o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że pierwsza czynność została podjęta przez S. już po upływie terminu do załatwienia sprawy. Nie można zatem racjonalnie i przekonująco uznać, by tego rodzaju zwłoka w działaniu organu mogła w jakimkolwiek stopniu usprawiedliwiać zaniechanie S. w rozpoznaniu sprawy, a w konsekwencji usprawiedliwiać naruszenie obowiązku rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skarżącego, w ramach których wskazuje on na pominięcie przez organy nadzoru przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Utrudnione funkcjonowanie Starostwa w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków, przy jednoczesnych brakach kadrowych, spowodowanych m.in. przez epidemię COVID-19, uznać bowiem należy za okoliczności nie mające istotnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wymierzenia skarżącemu kary. Innymi słowy, nie kwestionując prawdziwości twierdzeń skarżącego co do jego sytuacji kadrowej oraz ilości spraw przez niego rozpatrywanych, opisywane uwarunkowania, oceniane tylko i wyłącznie przez pryzmat art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, nie wpływają na prawidłowość oceny organu zażaleniowego co do braku wystąpienia w kontrolowanej sprawie okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty. Przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają zaś trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2525/16). Problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21). Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły argumenty skarżącego uznając, że nie mogły mieć one wpływu na sposób liczenia terminu do załatwienia sprawy. Na aprobatę nie zasługuje również zarzut nieuwzględnienia przepisów wprowadzonych w związku z ogłoszeniem w Polsce stanu epidemii Covid-19. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał on od 20 marca 2020 r. do odwołania. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Wobec tego trudno uznać za usprawiedliwioną opieszałość organu poprzez powołanie się na przepisy, które zostały uchylone ponad rok przed złożeniem wniosku przez inwestora. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły wskazywanych w skardze przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy oby instancji poczyniły wszelkie ustalenia niezbędne do zastosowania art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a jednocześnie wykazały, że w sprawie nie zaszła żadna z okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 8 tej ustawy. Zaznaczyć należy, że ustalenia organów znajdują swoje potwierdzenie w aktach sprawy, a przesłanki prawne i faktyczne podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego albo stanu prawnego, które w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia bardziej korzystnego dla strony skarżącej. Natomiast fakt, że skarżący ocenia ustalenia faktyczne lub stanowisko prawne organów odmiennie niż one, nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 7a ani art. 81a k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.