VII SA/Wa 1496/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K W na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K W od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] nakazującej K W rozbiórkę wagi najazdowej wraz z budynkiem obsługi zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W związku z pismem mieszkańców przy ul. [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. przedstawiciele organu powiatowego w dniu [...] stycznia 2014 r. dokonali kontroli robót budowlanych na działce nr [...] i [...] w [...], w wyniku których stwierdzili, że na nieruchomości jest ustawiona przenośna waga najazdowa na samochody ciężarowe o dł. 15,2 m i szer. 3,0 m na stopach metalowych oraz na utwardzonym terenie, przy wadze, budynek do jej obsługi o wymiarach 3,5 m x 2,5 m, z płyt warstwowych, bez fundamentów, w odległości 0,75 m od granicy działki nr [...]. Inwestor, K W oświadczył, że waga i budynek do jej obsługi zostały wykonane w grudniu 2008 r. cyt. "bez dokumentów na postawienie". Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował, że z urzędu wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania robót budowlanych (utwardzenie działki, ustawienie wagi najazdowej wraz z budynkiem obsługi) na działce nr [...] położonej w [...]. Na wezwanie organu Urząd Miasta [...], pismem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował, że cyt. "Działka o nr ew. [...] położona w [...] przy ul. [...] znajduje się w terenie, na którym plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] utracił moc obowiązującą z dniem [...] stycznia 2003 r. W/w działka nie objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z obowiązującym stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w/w działka leży w terenie doliny rzek i cieków wodnych". W dniu [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]: decyzją Nr [...] odmówił nałożenia na K W obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w przedmiocie robót budowlanych przy utwardzeniu terenu działki nr [...] położonej w [...] zaś decyzją Nr [...] z nakazał K W rozbiórkę wagi najazdowej wraz z budynkiem obsługi zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. W wyniku rozpoznania odwołania K. W od ww. decyzji Nr [...] zapadła opisana na wstępie decyzja organu drugiej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Podał, że postępowanie w sprawie dotyczy zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania wagi najazdowej na samochody ciężarowe o długości 15,2 m i szerokości 3,0 m na stopach metalowych wraz z budynkiem obsługi z urządzeniami pomiarowymi o wymiarach 3,5 m x 2,5 m na działce nr [...] położonej w [...]. Inwestycja stanowi całość techniczno – użytkową, co do której powinno być prowadzone jedno postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego. Organ, powołując się na treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazał, że inwestor powinien był przed przystąpieniem do wykonania inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady określono w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, jednak nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle oświadczenia samego inwestora poza sporem jest to, że obiekty waga i budynek do jej obsługi zostały ulokowane na nieruchomości w warunkach samowoli budowlanej. Budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, że: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo nakazał rozbiórkę budynku wagi najazdowej wraz z budynkiem obsługi zlokalizowanych na działce o nr [...] w [...], wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy." Natomiast zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia: "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m". Tymczasem z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy wynika, że budynek obsługi wraz z wagą najazdową zlokalizowany jest w odległości ok. 0,75 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr [...]. Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt budowlany - waga najazdowa wraz z budynkiem obsługi zlokalizowane na działce o nr [...] w [...] usytuowane są w sposób naruszający przepisy § 12 ww. rozporządzenia, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nie ma możliwości zalegalizowania w/w obiektów budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu K W, wskazał, że nie są one istotne dla sprawy i w świetle ustawy - Prawo budowlane nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Odpowiadając na zarzut "niezwiązania z gruntem" wagi najazdowej i budynku wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym cecha trwałego związania z gruntem nie musi oznaczać fizycznego połączenia z gruntem obiektu budowlanego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/12 "Kwestii trwałego związania z gruntem nie można sprowadzać wyłącznie do związania w znaczeniu fizycznym. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce", a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 205/13 "To że określony obiekt budowlany jest przestawny nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe że pozwala na bezpieczne korzystanie z obiektu i opiera się czynnikom zewnętrznym mogącym niszczyć tę konstrukcję." Podobnie wskazał w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1237/12 "O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje jego stałe techniczne umocowanie." Mając na uwadze tak ukształtowaną linię orzecznictwa sądowo - administracyjnego za uzasadnione organ odwoławczy uznał stanowisko, że "możliwość przeniesienia w inne miejsce" nie wyklucza zaliczenia przedmiotowej inwestycji jako podlegającej obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że do przedmiotowej inwestycji należy zastosować art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że zgodnie z ustawową definicją zawartą w tym przepisie tymczasowym obiektem budowlanym jest "obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu." Oświadczenie skarżącego dotyczące daty budowy na gruncie spornych obiektów (grudzień 2008 r.) uniemożliwia zakwalifikowanie wagi najazdowej oraz budynku obsługi do obiektów tymczasowych. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego usytuowania budynku na działce o nr ew. [...] w [...] stanowiącej własność T i H B w granicy z działką nr ew. [...] w [...] wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zgodność z przepisami prawa budowlanego wykonania wagi najazdowej wraz z budynkiem obsługi na działce nr [...] położonej w [...], w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego podejmują czynności kompetencyjne w ramach uprawnień ustawowych. Legalność zabudowy na terenach sąsiednich może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi pierwszej instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego ani też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniósł K W dochodząc zmiany zaskarżonej decyzji poprzez umożliwienie legalizacji ww. obiektów budowlanych, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przez błędne uznanie, iż obiekty budowlane w postaci wagi najazdowej i budynku obsługi zlokalizowane na działce skarżącego usytuowane są w sposób naruszający powyższy przepis prawa, i nie ma możliwości usunięcia tych naruszeń, a tym samym zalegalizowania w/w obiektów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd stwierdza, zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, zapadła z obrazą przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, która mogła mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania. Podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Nakaz rozbiórki można zastosować dopiero wówczas, jak wskazuje treść art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1482/04, Lex nr 169370). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organy nakazały rozbiórkę wykonanych bez pozwolenia na budowę: budynku obsługi oraz wagi najazdowej ustalając, że obiekty naruszają § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) i w tych warunkach nie jest możliwa ich legalizacja. Sąd podziela stanowisko, że zaistniały przesłanki do wydania nakazu rozbiórki budynku obsługi wagi w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Budynek ten usytuowany jest w sposób naruszający § 12 ww. rozporządzenia - w odległości 0,75 m od granicy działki nr [...], zatem właściwie oceniono, że nie ma możliwości jego zalegalizowania. W odniesieniu do wagi najazdowej nie ma jednak zastosowania § 12 ww. rozporządzenia, które dotyczy budynków i ich usytuowania, zaś organ nie poczynił ustaleń dotyczących podstawy prawnej wydania nakazu rozbiórki w tym zakresie. Nie ma żadnych podstaw do łącznego kwalifikowania tych dwóch obiektów, tylko w związku z ich powiązaniem użytkowym. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższą argumentację, rozważy możliwość poddania legalizacji część inwestycji, tj. przedmiotową wagę najazdową o dł. 15,2 m i szer. 3,0 m na stopach metalowych. W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że w pełni podziela argumentację organu - budynek nie ma charakteru obiektu tymczasowego ani obiektu niezwiązanego trwale z gruntem. Ponadto, we właściwym w okolicznościach sprawy trybie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ nie mógł podejmować nakazów związanych z przesunięciem budynku w przewidzianej ww. przepisami odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Tryb dopuszcza legalizację samowoli, ale nie przewiduje nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektów wzniesionych samowolnie do stanu zgodności z prawem. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).